토지이용규제

왜 배우는가: 토지이용규제는 개발 허용과 공공 목적 사이의 조정 수단이라 도시계획의 기본 축이다. 용도지역·용도지구·용도구역 체계와 개발행위허가, 기반시설 부담이 모두 여기서 출발하므로 시험에서 목적과 특징, 문제점을 묻는 문항이 반복해서 나온다.

출제 이력: 제117회 4교시 1번, 제114회 3교시 2번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

답안 첫 줄에 쓸 정의 문장은 다음과 같다.

토지이용규제는 토지의 용도·건폐율·용적률·높이 등을 용도지역·용도지구·용도구역으로 나누어 제한함으로써 공공복리를 달성하는 제도이다.

핵심 키워드

• 용도지역
• 용도지구
• 용도구역
• 개발행위허가
• 기반시설
• 도시·군관리계획
• 공공시설 귀속
• 행위제한

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면, 토지를 아무렇게나 쓰지 못하도록 정해 둔 규칙이다. 어디에 집을 짓고, 어디에 공장을 세우고, 어디는 나무를 지키는지를 나눈다. 그래야 도시가 무질서하게 번지지 않고 도로·상하수도·학교 같은 기반시설을 미리 맞출 수 있다.

정식 정의는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(약칭 국토계획법) 제2조에 따른다. 도시·군관리계획은 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용 등에 관한 계획이며, 그 안에 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획, 개발제한구역·도시자연공원구역·시가화조정구역의 지정 계획이 포함된다.

용도지역은 토지를 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 나누고 건축물의 용도·건폐율·용적률 등을 정하는 기본 구분이다. 용도지구는 용도지역 위에 경관·방재·고도 등 특별한 목적으로 덧씌우는 구분이다. 용도구역은 개발제한구역처럼 용도지역과 별도로 개발을 강하게 억제하거나 유도하는 구역이다.

개발행위허가는 건축물의 건축, 토지의 형질변경, 토석채취 등 개발행위를 행정청이 사전에 심사하여 허가하는 절차다. 허가 과정에서 공공시설을 설치하면 그 공공시설은 관리청에 귀속되는 것이 원칙이다(국토계획법 제65조).

3. 등장 배경과 필요성

토지는 공급이 한정되어 있고 주변 토지에 영향을 준다. 공장이 들어서면 인근 주거지에 소음과 오염이 생기고, 난개발로 도로와 상하수도가 부족해지면 그 비용은 사회 전체가 떠안는다. 이처럼 당사자가 치르지 않는 비용과 편익이 생기는 현상을 외부성이라 하며, 사적 거래에만 맡기면 자원이 비효율적으로 배분된다. 이 때문에 국가가 토지 이용의 방향을 정하고 제한하는 공공개입이 필요해진다.

우리나라는 산업화와 도시화 과정에서 무분별한 개발과 투기가 문제가 되었고, 이를 다스리기 위해 도시계획과 용도지역제가 도입되었다. 그 후 국토 전체를 대상으로 하는 계획체계가 정비되면서 현재의 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 체계가 자리 잡았다.

토지이용규제의 목적은 크게 세 가지다. 첫째, 시가지의 무질서한 확산을 막는 것. 둘째, 계획적이고 단계적인 토지 이용을 도모하는 것. 셋째, 토지 이용을 종합적으로 조정·관리하는 것이다. 이 세 목적은 용도구역의 정의에도 그대로 담겨 있다.

토지이용규제 기본법 제1조 목적: 토지이용규제의 투명성 확보, 국민의 토지이용상 불편 감소

4. 구성요소·원리·절차

토지이용규제는 지정 수단 세 가지와 그 위에 걸리는 행위 제한으로 짜인다. 용도지역은 토지 이용의 기본 틀을 정하고, 용도지구는 그 위에 경관·방재 같은 특별한 목적을 더한다. 용도구역은 용도지역과 용도지구의 제한을 강화하거나 완화하는 지정이다.

표의 요소는 서로 독립되지 않는다. 용도지역이 바탕이 되고, 지구와 구역이 그 위에 겹친다. 최종 건축 허용 범위는 행위제한이 정한다.

토지이용규제의 원리는 외부성의 교정이다. 개별 토지 소유자는 사적 비용과 편익만 고려해 개발하므로, 인접 주택의 일조 침해나 공해 같은 사회적 비용을 반영하지 못한다. 용도 분리와 밀도 상한은 이런 외부 효과를 줄이는 수단이다.

규제는 재산권의 행사를 제한하므로 헌법 제23조가 정한 재산권 보장과 공공필요의 조화가 전제다. 규제 목적은 공익으로 분명해야 하며, 과도한 제한은 보상 문제를 낳는다.

건축 규모는 두 상한으로 정해진다.

$건축면적 \le 대지면적 \times 건폐율,\qquad 연면적 \le 대지면적 \times 용적률$

여기서 건폐율은 대지면적에 대한 건축면적의 비율(%), 용적률은 대지면적에 대한 연면적의 비율(%)이다.

계산 예는 다음과 같다. 주어진 값은 대지면적 500㎡, 제1종일반주거지역의 건폐율 60%, 용적률 200%다. 건축면적 상한은 500 \times 0.6 = 300\,㎡, 연면적 상한은 500 \times 2.0 = 1{,}000\,㎡다. 대지면적의 2배 연면적은 저층 주거지의 밀도 수준과 맞는 값이다.

개발행위가 허가되는 절차는 다음과 같다.

• 도시·군기본계획이 공간구조와 장기 발전 방향을 정한다.
• 도시·군관리계획으로 용도지역·지구·구역을 지정하거나 변경한다.
• 지정된 구역 안에서 건축물의 용도·규모를 행위 제한으로 정한다.
• 개발행위허가 신청 시 행위 제한에 적합한지 심사한다.
• 준공 후 기반시설을 관리청에 귀속시키고 허가 조건을 확인한다.

집행 흐름은 아래 그림과 같다.

용도지구 안의 건축 제한은 법률에 특별한 규정이 없으면 대통령령 기준에 따라 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다. 지역 실정을 반영하는 장점이 있으나, 지자체마다 기준이 달라 규제 형평성이 흔들릴 수 있다.

5. 관련 법령·기준·표준

기본 법률은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(약칭 국토계획법)이다. 제2조는 도시·군관리계획, 지구단위계획, 공간재구조화계획, 도시혁신계획, 복합용도계획 등의 용어를 정의한다. 제2조 정의 조항은 2024년 2월 6일 개정 이력이 표시돼 있다.

「토지이용규제 기본법」 제1조는 지역·지구의 지정과 관리에 관한 기본 사항을 정한다. 목적은 토지이용규제의 투명성을 확보하고 국민의 토지이용상 불편을 줄이는 것이다. 제15조는 지역·지구의 신설 등을 심의하는 토지이용규제심의위원회를 국토교통부에 두도록 한다.

용도 완화 제안의 기준 수치는 공간재구조화계획 입안 제안 조항에 있다. 도시혁신구역 또는 복합용도구역 지정을 제안하려면 국유지·공유지를 제외한 대상 토지면적의 3분의 2 이상 토지소유자 동의가 필요하다. 도시혁신구역 또는 복합용도구역과 함께 입체복합구역을 제안하면 5분의 4 이상으로 올라간다. 국유지·공유지는 동의 대상 면적에서 제외한다. 제안을 받은 입안권자는 제안일부터 45일 이내에 반영 여부를 통보해야 한다(부득이한 사정이 있으면 1회에 한정하여 30일 연장 가능).

공공시설 귀속은 국토계획법 제65조가 정한다. 개발행위허가를 받은 자가 행정청이면 새로 설치한 공공시설은 관리청에 무상 귀속되고, 종래의 공공시설은 허가받은 자에게 무상 귀속된다. 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아니면 용도가 폐지되는 공공시설을 새 시설의 설치비용 범위에서 무상으로 양도할 수 있다.

건폐율과 용적률의 대표 기준값은 다음과 같다.

이 값은 용도지역별 상한과 범위다. 실제 허용치는 지방자치단체의 도시·군계획조례가 범위 안에서 세분해 정하는 경우가 많다. 답안에서는 전부 쓰지 않고 용도지역 체계와 행위제한의 원리를 쓰며, 수치는 대표 값만 인용한다.

시행령 기본계획 수립기준 조항은 2024년 5월 7일 개정 이력이 표시돼 있다.