경관관리 기본원칙

왜 배우는가: 경관관리의 기본원칙은 모든 경관 계획과 심의의 출발점이 되는 법정 원칙이다. 실무에서는 지자체 경관계획과 건축 심의의 판단 기준이 되고, 시험에서는 원칙 나열형과 원칙 적용형 문제로 반복해 나온다.

출제 이력: 제133회 1교시 12번, 제130회 1교시 8번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

경관은 자연·인공 요소와 주민 생활상이 이룬 지역환경적 특징이며, 이를 계획·관리할 때 지켜야 할 법정 원칙이 기본원칙이다

• 경관
• 경관관리
• 기본원칙
• 조화와 균형
• 지역 고유성
• 주민 참여
• 재산권 제한 금지
• 경관계획

2. 개념 풀이

쉽게 말하면 경관관리의 기본원칙은 동네 모습을 어떤 방향과 방법으로 가꿀지 정한 공통 규칙이다. 경관을 누가, 어떤 방식으로 다루든 지켜야 할 기준을 법에 적어 둔 것이다.

정식으로는 「경관법」 제2조가 경관을 정의한다. 경관은 자연, 인공 요소 및 주민의 생활상 등으로 이루어진 일단의 지역환경적 특징을 나타내는 것이다. 「경관법」 제3조는 경관이 여섯 가지 원칙에 따라 계획되고 관리되어야 한다고 규정한다. 이 여섯 원칙이 기본원칙이다.

• 국민이 아름답고 쾌적한 경관을 누릴 수 있도록 할 것
• 지역의 고유한 자연·역사·문화를 드러내고 주민 합의를 통해 양호한 경관을 유지할 것
• 자율적 경관행정을 권장하고 지역주민이 주체적으로 참여하도록 할 것
• 개발과 관련된 행위는 경관과 조화 및 균형을 이루도록 할 것
• 우수한 경관을 보전하고 훼손된 경관을 개선·복원하며, 새 경관은 개성 있는 요소를 갖도록 유도할 것
• 국민의 재산권을 과도하게 제한하지 않고 지역 간 형평성을 고려할 것

조화와 균형은 개발 행위가 주변 경관과 어긋나지 않도록 맞추는 원칙이다. 개별 건축물을 그 자체로 보지 않고 주변 맥락과 함께 평가하는 태도를 뜻한다.

지역 고유성은 각 지역의 자연, 역사, 문화를 드러내는 원칙이다. 같은 도시 안에서도 지역마다 다른 경관 정체성을 유지하도록 요구한다.

주민 참여는 계획 단계부터 지역주민이 합의에 참여하는 원칙이다. 「경관법」 제4조는 국가와 지방자치단체에 경관관리의 기본원칙에 대한 국민의 이해를 높이도록 노력할 책무를 두고, 국민에게는 시책에 협력할 의무를 둔다.

재산권 제한 금지는 경관 규제가 사유재산을 과도하게 제약하지 않도록 균형을 잡는 원칙이다. 경관 가치를 지키는 목적과 개인 재산권 보장 사이의 조정 장치로 이해하면 된다.

3. 등장 배경과 필요성

도시가 성장하면서 간판, 건물 외벽, 가로 시설물이 무질서하게 늘어나 도시 전체의 경관이 훼손되는 문제가 나타났다. 개별 건축 행위는 허가 기준을 지키더라도 주변과 어울리지 않는 모습을 만들 수 있다. 이 때문에 경관을 개별 사업이 아닌 공공이 관리해야 할 대상으로 보고 원칙을 정할 필요가 생겼다.

경관은 지역의 정체성과 생활의 질을 보여 주는 자산이다. 역사 도시의 골목, 자연 산지, 해안 조망처럼 한 번 훼손되면 복원이 어려운 자원도 많다. 그래서 보전과 개선, 새로운 형성을 함께 다루는 원칙이 필요하다.

지방자치 확대로 지역마다 경관 조례를 제정하게 되면서, 상위 법의 원칙을 기준으로 지역 특색을 살리는 틀이 요구되었다. 국가 차원의 원칙과 지자체 조례가 같은 방향을 가져야 혼선이 줄어든다. 「경관법」 제9조는 경관계획이 도시·군기본계획에 부합하도록 정해 계획 체계의 일관성도 확보한다.

국토교통부장관은 경관정책기본계획을 5년마다 수립·시행한다. 이 계획은 우수한 경관의 발굴과 지원, 육성을 국가 차원에서 조율하는 상위 틀이다. 기본원칙은 이 계획과 지자체 경관계획이 공유하는 판단 기준이 된다.

경관 문제는 한 부서가 다루기 어렵다. 건축, 도로, 공원, 간판, 문화 분야가 얽혀 있어 공통의 원칙이 있어야 부서 간 충돌을 조정할 수 있다. 기본원칙은 이런 조정의 기준점 역할을 한다.

4. 구성요소·원리·절차

경관관리는 경관을 구성하는 요소와 그 요소들이 맺는 관계를 이해하는 데서 출발한다. 경관법은 경관을 자연, 인공 요소 및 주민의 생활상 등으로 이루어진 일단의 지역환경적 특징으로 정의한다. 따라서 경관요소는 자연 요소, 인공 요소, 주민 생활상의 세 축으로 나누어 보는 것이 답안 구성에 유리하다.

위 표는 경관법 제2조의 정의를 관리 대상별로 나눈 것이다. 세 요소가 한 공간 안에서 어울릴 때 양호한 경관이 유지된다.

경관관리 기본원칙은 자연·인공·생활상을 함께 보전하고 조화시키는 것이다.

경관관리의 원리는 경관법 제3조의 여섯 원칙으로 설명된다. 핵심 원리는 세 가지로 묶인다. 첫째, 국민이 아름다운 경관을 누리도록 한다. 둘째, 지역의 고유성과 지역주민 합의에 따라 경관을 계획한다. 셋째, 개발 행위는 경관과 조화와 균형을 이루게 한다. 나머지 원칙은 우수 경관의 보전과 훼손 경관의 개선·복원, 새로운 경관의 개성 유도, 그리고 재산권 과도 제한 금지와 지역 간 형평성이다.

경관계획을 수립하고 심의하는 절차는 다음과 같다.

• 경관자원을 조사하고 평가한다(경관계획의 내용 중 두 번째 사항).
• 경관구조를 설정하고 중점경관관리구역과 경관지구를 지정한다.
• 경관사업과 경관협정을 통해 관리 수단을 정한다.
• 경관위원회의 심의를 거쳐 건축물과 사회기반시설의 경관을 검토한다.
• 경관관리정보체계로 현황과 사업 내용을 공개한다.

경관계획의 상위 체계는 다음과 같다. 국가 경관정책기본계획은 국토교통부장관이 5년마다 수립한다. 시·도 경관계획은 시·군·구 경관계획에 우선하며, 경관계획은 도시·군기본계획에 부합해야 한다.

5년마다 수립하는 경관정책기본계획과 경관계획의 위계는 답안의 골격이 된다.

5. 관련 법령·기준·표준

경관관리의 기본 법률은 「경관법」이다. 기본원칙은 제3조에 있고, 국가와 지방자치단체의 책무는 제4조, 경관계획의 내용은 제9조에 규정되어 있다. 경관정책기본계획은 제6조, 건축물의 경관 심의는 제28조, 경관위원회는 제29조에서 다룬다.

경관관리 기준값과 조건은 다음 표로 정리한다. 경관법은 수치 기준보다 원칙과 절차를 정한 법이므로 기준값은 기간과 규모 조건이 중심이다.

경관계획의 위계와 우선순위도 기준이다. 시·도 경관계획은 시·군·구 경관계획에 우선한다. 경관계획은 도시·군기본계획에 부합해야 하며, 내용이 다르면 도시·군기본계획이 우선한다(경관법 제9조 제2항·제4항).

경관계획의 수립기준은 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 공동으로 정하여 고시한다. 고시에는 자연경관, 역사·문화 경관, 농촌·산촌·어촌 경관 및 시가지 경관의 장기적 방향이 담긴다(경관법 시행령 제3조).

경관법은 일부 조문에서 기준 완화 제도를 두고 있다. 우수한 경관을 만들기 위해 건축법상 일부 기준을 완화할 수 있으며, 이는 건축위원회 심의를 거친다(경관법 제28조 제3항·제4항).