토지의 자연적·인문적 특수성

왜 배우는가: 토지는 다른 재화와 달리 위치가 고정되고 양이 늘어나지 않으며 용도 변경이 어려운 특성을 가진다. 이 특수성을 알아야 토지이용계획·용도지역 지정·토지시장 해석의 근거를 설명할 수 있다. 1교시 용어 문제와 토지이용계획 논술에서 거의 매번 출발점으로 쓰인다.

출제 이력: 제130회 1교시 1번, 제114회 1교시 10번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

토지의 특수성은 자연적 조건(부동성·부증성·영속성·개별성)과 인문적 조건(용도의 다양성·인접성·용도 전환 가능성·사회경제적 영향)이 토지이용계획의 제약과 가능성을 결정하는 성질이다.

핵심 키워드

• 부동성
• 부증성
• 영속성
• 개별성
• 용도의 다양성
• 인접성(외부효과)
• 용도 전환(전용)
• 공공성

2. 개념 풀이

쉬운 말로 하면 토지는 옮길 수도, 늘릴 수도, 닳아 없앨 수도 없는 땅이다. 그래서 한 번 정한 이용 방식이 오래 남고, 주변 토지 이용의 영향을 강하게 받는다.

정식 정의로는 토지가 자연적으로 가지는 부동성·부증성·영속성·개별성과, 사회적 관계 속에서 생기는 용도의 다양성·인접성·공공성이 합쳐져 토지 가치와 이용 가능성을 정하는 특성을 말한다.

부동성(不動性)은 토지의 위치가 고정되어 있어 이동시킬 수 없다는 성질이다. 입지 차이가 곧 가치 차이가 되므로 지역 간 격차와 지역별 용도지역 지정의 근거가 된다.

부증성(不增性)은 토지 면적이 인위적으로 늘어나지 않는다는 성질이다. 간척이나 매립으로 일부 늘릴 수 있으나 그 비용과 제약이 크므로 실질적으로 공급이 고정된 자원으로 본다.

영속성(永續性)은 토지는 사용해도 물리적으로 소모되지 않는다는 성질이다. 건물은 감가되지만 토지는 감가되지 않으므로, 장기적 이용계획과 지속적 관리가 가능하다.

개별성(個別性)은 같은 면적이라도 위치·지형·지질·토양이 모두 달라 동일한 토지가 없다는 성질이다. 그래서 표준화된 거래가 어렵고, 감정평가와 적성평가가 필요하다.

용도의 다양성(用途多樣性)은 같은 토지가 주거·상업·농업·공업 등 여러 용도로 쓰일 수 있다는 성질이다. 최유효이용을 판단하는 기준이 되며, 용도 간 경쟁이 토지이용계획의 핵심 문제가 된다.

인접성(隣接性)은 토지는 주변 토지와 연결되어 한 토지의 이용이 이웃에 외부효과를 준다는 성질이다. 주거지 옆 공장, 도로 개설에 따른 지가 상승이 대표적이다.

공공성(公共性)은 토지는 공공의 이익과 관련되어 사적 소유권이 공공복리에 따라 제한된다는 성질이다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 지역·지구 지정이 이 성질에 근거한다.

3. 등장 배경과 필요성

토지는 생산 요소이자 생활 공간이어서 개인의 자유로운 이용에 맡기면 외부불경제와 무질서한 개발이 생긴다. 인구가 늘고 도시가 커지면서 토지 공급은 고정되어 있는데 수요는 증가하였다. 이 때문에 토지의 특성을 공적으로 관리하는 계획이 필요해졌다.

특히 부동성과 개별성 때문에 시장의 자율 조정만으로는 입지 배분이 왜곡된다. 부증성은 개발 압력이 집중될 때 투기와 지가 상승을 부른다. 영속성은 한 번 잘못 정한 이용이 장기간 고착되므로 사전 계획의 중요성을 높인다.

인접성과 공공성은 토지 이용 간 충돌을 조정하는 제도가 필요하다는 근거가 된다. 토지이용규제 기본법은 지역·지구 등의 지정과 관리를 투명하게 하여 국민의 토지이용상 불편을 줄이는 것을 목적으로 한다. 토지이용계획확인서 제도도 이러한 토지 특성에 따른 제한 내용을 누구나 확인하도록 하기 위해 마련되었다.

4. 구성요소·원리·절차

토지의 자연적 특수성과 인문적 특수성은 서로 다른 층위에서 토지이용계획의 제약과 가능성을 만든다. 자연적 특수성은 부동성(Immobility), 부증성(Fixity of Supply), 영속성(Indestructibility), 개별성(Heterogeneity)으로 나뉘어 물리적 조건을 결정한다. 인문적 특수성은 토지 이용을 둘러싼 사회·경제적 조건으로, 용도 전환의 비가역성과 공공성 요구를 낳는다.

토지의 특수성은 자연적 특수성(물리적 조건)과 인문적 특수성(사회·경제적 조건)으로 나누어 설명한다.

위 표에서 자연적 특수성은 토지를 바꿀 수 없는 조건으로, 인문적 특수성은 토지를 바꿀 수 있는 조건으로 정리된다. 계획가는 바꿀 수 없는 조건을 전제로 바꿀 수 있는 용도를 배분한다.

원리: 부증성은 토지 수요가 늘면 가격이 상승하는 원인이 된다. 공급이 고정되어 있으므로 지대(Rent)는 입지 우위에서 발생한다. 부동성은 주변 토지 이용의 영향을 직접 받게 하므로 외부효과와 결합한다. 영속성은 토지가 소모되지 않기 때문에 한 번 조성된 토지 이용이 오래 유지된다. 이 때문에 토지이용계획은 장기 관점과 가역성 확보가 함께 요구된다.

토지이용계획 수립 절차는 다음과 같다.

• 자연적 조건(지형·지질·기후·수문) 분석으로 토지의 물리적 적성을 파악한다.
• 인문적 조건(인구·산업·교통·기존 이용)을 조사하여 수요와 제약을 파악한다.
• 부증성과 부동성을 고려해 집약 이용과 입지 배분의 기준을 정한다.
• 외부효과와 공공성을 반영해 용도지역·지구를 지정한다.
• 지정 내용을 토지이용계획확인서 등으로 공개하여 토지이용 규제의 투명성을 확보한다.

계획 공식은 다음과 같이 정리한다. 토지 가치는 입지에 따른 지대의 합으로 표현할 수 있다.

$V = \sum_{i=1}^{n} R_i \cdot \frac{1}{(1+r)^i}$

여기서 V는 토지 가치(원), R_i는 i년차 지대(원/년), r은 할인율(무차원), n은 이용 기간(년)이다. 부증성으로 R_i가 입지에 의해 정해지므로 공간 배분이 가치에 직접 영향을 준다.

이 구조를 한눈에 보이면 다음과 같다.

5. 관련 법령·기준·표준

토지이용 관련 기본 법령은 「토지이용규제 기본법」이다. 이 법은 토지이용과 관련된 지역·지구 등의 지정과 관리에 관한 기본 사항을 규정하여 토지이용규제의 투명성을 확보하는 것을 목적으로 한다. 이 법의 제2조는 '지역·지구등'과 '규제안내서'를 정의한다. 지역·지구등은 개발행위를 제한하거나 인가·허가를 받도록 하는 토지 이용 제한의 일단(一團)의 토지를 말한다.

토지이용계획확인서는 「토지이용규제 기본법」 제10조에 따라 시장·군수 또는 구청장이 발급 신청이 있는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 발급한다. 확인 대상은 지역·지구등의 지정 내용, 지역·지구등에서의 행위제한 내용, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항이다. 발급 신청인은 지방자치단체 조례로 정한 수수료를 낸다.