무상귀속과 기부채납

왜 배우는가: 무상귀속과 기부채납은 개발사업으로 생기는 도로·공원 등 공공시설과 국유·공유재산의 소유권이 어떻게 이전되는지를 정하는 제도다. 민간 사업자의 재산권과 지자체·국가의 관리 책임이 맞물리는 지점이라 실무 인허가와 소송에서 자주 다뤄진다. 시험에서는 개발행위허가, 공공기여, 공공주택지구 사업과 연결되어 반복해서 출제된다.

출제 이력: 제135회 1교시 9번, 제127회 3교시 4번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

답안 첫 줄에 쓸 정의 문장은 다음과 같다.

무상귀속은 개발행위 등으로 새로 설치되거나 대체되는 공공시설의 소유권이 법률 규정에 따라 관리청 또는 종래 시설 소유자에게 대가 없이 이전되는 것이고, 기부채납은 국가 외의 자가 재산의 소유권을 무상으로 국가에 이전하는 것이다.

핵심 키워드

• 무상귀속
• 기부채납
• 개발행위허가
• 공공시설
• 관리청
• 원시취득
• 준공시점
• 용도폐지

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면 무상귀속은 "개발하는 쪽이 만든 도로와 공원을 나라나 지자체가 대가 없이 가져가는 방식"이다. 땅을 파는 것이 아니라 법이 정한 시점에 소유권이 자동으로 넘어간다는 점이 핵심이다.

정식 정의는 두 갈래다. 국유재산법은 기부채납을 "국가 외의 자가 국유재산 대상 재산의 소유권을 무상으로 국가에 이전하여 국가가 이를 취득하는 것"으로 정의한다. 이 정의는 기부라는 의사표시에 기반한 계약적 이전이다. 반면 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조의 무상귀속은 개발행위허가를 받은 자가 공공시설을 설치하면 법률 규정에 의해 관리청에 소유권이 귀속되는 제도다. 기부채납과 달리 개별 법률행위 없이 법률의 효과로 생긴다.

무상귀속은 대가 없이 공공시설의 소유권이 관리청 또는 사업시행자에게 이전되는 것을 뜻한다. 기부채납은 개인이 재산을 국가 또는 지자체에 무상으로 넘기는 행위를 말한다. 개발행위허가는 토지의 형질 변경, 건축 등 개발행위에 대해 행정청이 내리는 허가로, 무상귀속의 근거가 되는 인허가다. 공공시설은 도로, 공원, 하천 등 공공의 사용을 위해 설치된 시설을 말한다. 관리청은 공공시설을 실제로 관리하는 행정기관이다. 원시취득은 전 소유자와의 이전 행위 없이 법률 규정으로 새로 소유권을 얻는 것을 말한다.

국토계획법 제65조는 이를 두 경우로 나눈다. 행정청이 개발행위허가를 받은 경우에는 새로 설치된 공공시설이 관리청에 무상귀속되고, 종래의 공공시설은 허가를 받은 자에게 무상귀속된다. 행정청이 아닌 자가 허가를 받은 경우에는 새로 설치한 공공시설이 관리청에 무상귀속되고, 용도가 폐지되는 공공시설은 설치비용 상당 범위에서 무상양도할 수 있다. 이 구분을 답안에서 빠뜨리면 감점이 된다.

판례는 무상귀속의 시점과 성격을 분명히 한다. 대법원 2023년 판결은 사업주체가 공공시설을 실제로 설치하고 준공검사를 받아 사업이 완료된 때 소유권이 관리청에 직접 원시적으로 귀속된다고 보았다. 공공시설 설치 없이 사업이 중단되면 설치 예정 부지만으로는 무상귀속되지 않는다. 따라서 "귀속 시점은 준공시점"이라는 문장이 채점 포인트가 된다.

3. 등장 배경과 필요성

도시 개발은 도로, 공원, 상하수도 같은 기반시설을 함께 만들어야 한다. 이 시설은 사업이 끝난 뒤 지자체나 국가가 계속 관리해야 하므로 누가 만들었든 소유와 관리 주체가 명확해야 한다. 소유권이 불분명하면 유지·보수 책임이 흐려지고, 시설이 민간 소유로 남아 공공 사용이 막히는 문제가 생긴다.

과거에는 개별 매매나 기부 계약으로 공공시설을 넘겼다. 이 방식은 협상 비용이 크고, 사업 규모가 클수록 필지마다 등기를 옮기는 행정 부담이 커졌다. 그래서 법률이 준공 시점에 소유권 변동을 일괄적으로 발생시키는 방식을 도입했다. 판례도 이를 소유관계의 획일적 확정과 행정사무 간소화를 위한 강행규정으로 해석한다.

또 하나의 배경은 개발이익의 사회적 환원이다. 사업자는 개발로 땅값 상승의 이익을 얻으므로, 그 일부를 공공시설 설치와 무상양도로 돌려주는 구조가 필요하다. 이 점에서 무상귀속은 공공기여의 한 형태로 이해된다. 다만 사업자의 재산상 손실을 일부 보전하는 장치도 함께 있어서, 공공과 민간 사이의 균형을 맞추는 제도라는 점을 답안에 함께 적는 것이 좋다.

국유재산법 측면에서는 기부채납을 받을 때 재산이 국가에 필요한지, 관리가 가능한지를 먼저 본다. 국가가 관리하기 곤란하거나 필요 없는 재산, 또는 조건이 붙은 기부는 받아서는 안 된다. 다만 행정재산을 기부자 본인에게 무상으로 사용허가하는 조건 등은 예외로 조건 없는 기부로 본다. 이 예외 규정이 있어서 기부 실무에서 조건부 기부가 가능해진다.

4. 구성요소·원리·절차

무상귀속과 기부채납은 모두 재산의 소유권이 무상으로 이전된다는 점에서 같지만, 이전을 누가 제안하느냐와 어떤 법 규정에 따르느냐가 다르다. 기부채납은 사인이 자발적으로 재산을 국가나 지방자치단체에 넘기는 기부채납(국유재산법 제2조 제2호)이다. 무상귀속은 개발행위허가 등 행정 절차의 결과로 공공시설의 소유권이 법률 규정에 따라 관리청에 바뀌는 제도다. 두 개념의 차이는 소유권 이전의 원인이 계약·의사표시인지 법률 규정인지에 있다.

구성요소를 비교하면 다음과 같다.

표 아래 설명: 기부채납은 기부자의 청약과 수락으로 성립하는 계약적 성격을 가진다. 무상귀속은 행정처분과 법률 규정의 결합으로 생기므로 당사자의 의사와 무관하게 소유권이 이전된다.

원리는 다음 세 가지다. 첫째, 개발사업자가 설치한 도로·공원·하수도 같은 공공시설을 관리청에 무상으로 넘겨 공공시설의 확보와 효율적 관리를 실현한다. 둘째, 사업자가 새로 설치한 시설의 비용을 일부 보전하려고 종래의 공공시설을 사업자에게 귀속시키는 대체 구조를 둔다. 셋째, 소유권 변동을 개별 법률행위 없이 준공 시점에 법률로 직접 발생시켜 행정사무를 간소화한다. 대법원은 이 귀속이 법률 규정에 의한 원시취득의 성격을 가진다고 판시하였다(2024-12-12 2022다274028, 2023-07-27 2019다210307).

무상귀속의 절차는 다음과 같다.

• 개발행위허가를 신청하는 자가 공공시설의 설치·대체 계획을 포함한 사업계획을 제출한다.
• 허가권자는 공공시설이 속한 관리청의 의견을 듣는다. 관리청이 정해지지 않았다면 관리청이 지정된 후 준공되기 전에 의견을 듣는다.
• 허가권자는 공공시설 귀속 사항이 포함된 개발행위허가를 한다.
• 사업자가 공공시설을 설치하고 준공검사를 받는다.
• 준공과 동시에 새 공공시설은 관리청에, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자(행정청이 아닌 경우는 설치비용 범위 내 양도)에게 무상으로 귀속된다.

국유재산 관련 절차에서는 국가가 관리하기 곤란하거나 필요하지 않은 재산, 또는 조건이 붙은 재산의 수납을 제한한다. 기부 조건이 있는 영구시설물 축조는 사용허가 전에 기부 등에 관한 계약을 체결하거나 이행각서를 받아야 한다.

기부채납은 사인의 의사에 따른 계약적 이전이고, 무상귀속은 준공 시점에 법률 규정으로 생기는 원시취득이다.

원시취득의 효과로 사업시행자가 준공 전에 공공시설을 설치하지 않으면 그 부지만으로는 관리청에 귀속되지 않는다는 점도 판례에 나타난다(2023-07-27 2019다210307).

5. 관련 법령·기준·표준

개발행위에 따른 공공시설 귀속과 기부채납을 규율하는 주요 법령과 기준은 다음과 같다.

표 아래 설명: 국유재산법의 기부채납은 취득 단계의 규율이고, 국토계획법 제65조는 개발행위 단계에서 소유권 귀속을 정한다. 두 규정이 충돌하면 국토계획법 제65조 제1항은 국유재산법에도 불구하고 적용된다.