국토계획 체계

왜 배우는가: 국토계획 체계는 국토의 공간 질서를 정하는 최상위 틀이어서, 도시계획·지역계획·부문계획이 어떤 위계로 맞물리는지 알아야 실무 계획을 제대로 판단할 수 있다. 시험에서는 국토계획의 구분과 계획 간 상호 관계가 정의 문제와 논술 문제로 반복해서 출제된다.

출제 이력: 제125회 2교시 1번, 제118회 3교시 3번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

답안 첫 줄 정의: 국토계획은 국토를 이용·개발 및 보전할 때 미래의 경제적·사회적 변동에 대응하여 국토가 지향할 발전 방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획이다(「국토기본법」 제6조제1항).

국토계획은 국토의 발전 방향을 설정하고 달성하기 위한 계획이다

핵심 키워드

• 국토계획: 국토의 이용·개발·보전에 관한 발전 방향과 달성 수단을 정한 계획
• 국토종합계획: 국토 전역의 장기 발전 방향을 제시하는 최상위 종합계획
• 초광역권계획: 2개 이상 지방자치단체가 연계하는 초광역권의 발전 계획
• 도종합계획: 도·특별자치도 관할구역의 장기 발전 방향 계획
• 시·군종합계획: 시·군 관할구역의 공간구조와 장기 발전 방향을 정하는 계획
• 지역계획: 특정 지역에 특별한 정책목적을 달성하기 위한 계획
• 부문별계획: 국토 전역의 특정 부문에 대한 장기 발전 방향 계획

2. 개념 풀이

쉽게 말하면 국토계획은 나라 전체의 땅을 어떤 방향으로 쓰고 키울지 정해 두는 큰 설계도다. 국토계획의 정식 정의는 「국토기본법」 제6조제1항에 있으며, 국토를 이용·개발 및 보전할 때 미래의 경제적·사회적 변동에 대응하여 발전 방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획이라고 규정한다.

국토계획은 방향 설정과 달성 수단을 함께 담는다는 점에서 단순한 사업 목록과 다르다. 법은 이를 여섯 가지로 나눈다. 국토 전역을 대상으로 하는 국토종합계획, 초광역의 연계를 다루는 초광역권계획, 도 단위의 도종합계획, 시·군 단위의 시·군종합계획, 특정 지역의 정책목적을 다루는 지역계획, 국토 전역의 특정 부문을 다루는 부문별계획이다.

시·군종합계획은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 수립되는 도시·군계획을 포함한다. 즉 도시기본계획과 도시관리계획이 이 체계 안에 들어간다. 따라서 법정 계획의 범주는 넓지만, 일반적으로 국토계획이라고 하면 국토종합계획을 가리키고 나머지는 지역계획으로 이해하는 경우가 많다는 점도 알아둔다.

국토계획은 국토종합계획·초광역권계획·도종합계획·시·군종합계획·지역계획·부문별계획의 여섯 가지로 구분된다

3. 등장 배경과 필요성

국토계획은 국토와 자원이 국가의 보호를 받으며, 국가가 그 균형 있는 개발과 이용을 위해 계획을 세워야 한다는 헌법 제120조제2항에서 출발한다. 과거에는 1963년 제정된 국토건설종합계획법이 국가 장기개발계획의 근거였으나, 이후 「국토기본법」이 국토계획의 체계를 정리했다.

국토 공간이 한정되어 있고 개발 수요가 집중되면서, 지역 간 격차와 난개발이 생기기 쉽다. 이를 막기 위해 계획을 위계적으로 나누고, 상위 계획이 하위 계획의 기준이 되도록 설계했다. 그래서 국토계획 체계는 개발과 환경의 조화, 국토의 균형 발전, 국가 경쟁력 제고라는 「국토기본법」 제2조의 기본 이념을 실현하는 장치다.

최근에는 광역 생활권과 초광역 연계의 필요가 커졌다. 행정구역을 넘는 권역 단위 계획이 필요해지면서 초광역권계획이 법정 계획으로 추가됐다. 지역 간 경쟁과 균형을 함께 다뤄야 하는 과제가 신설 계획의 배경이 된다.

20년 단위 수립 주기가 국토종합계획의 기본 틀이다(「국토기본법」 제7조제3항).

국토교통부장관 수립이 국토종합계획의 주체다(「국토기본법」 제9조제1항).

4. 구성요소·원리·절차

국토계획은 여섯 개 계획 단위로 구성되며, 공간 범위가 넓은 계획이 좁은 계획의 기본이 되는 위계로 짜인다. 각 계획의 대상과 성격은 다음 표와 같다.

국토종합계획의 구성요소는 장기 발전 방향, 권역 구분, 부문별 정책 목표다. 국토교통부장관이 중앙행정기관 및 시·도지사에게 소관별 계획안을 제출받아 조정·총괄하여 작성한다. 이 과정에서 국토종합계획에 포함되는 것이 타당한 사항은 관계 행정기관의 장과 협의해 반영할 수 있다.

계획 간 원리는 기본과 조화로 설명한다. 국토종합계획은 초광역권계획, 도종합계획, 시·군종합계획의 기본이 된다. 부문별계획과 지역계획은 국토종합계획과 조화를 이뤄야 한다. 도종합계획은 해당 도의 관할구역에서 수립되는 시·군종합계획의 기본이 된다. 국토종합계획은 하위 계획의 기본이 되고, 지역계획과 부문별계획은 조화를 이룬다

계획 수립 절차는 다음과 같다.

• 국토교통부장관이 국토종합계획 수립을 시작하고, 중앙행정기관의 장 및 시·도지사에게 소관별 계획안 제출을 요청한다.
• 요청을 받은 기관은 특별한 사유가 없으면 계획안을 제출한다.
• 국토교통부장관이 계획안을 조정·총괄하여 국토종합계획안을 작성하고 관계 행정기관과 협의한다.
• 계획의 기간은 20년 단위로 하며, 이후 하위 계획의 수립권자는 국토종합계획의 수립 주기를 고려해 자기 주기를 정한다.
• 계획기간이 만료된 뒤 차기 계획이 없으면 기본 계획과 저촉되지 않는 범위에서 종전 계획을 따를 수 있다.

계획 간 충돌이 생기면 조정 절차를 거친다. 국토교통부장관은 계획이 서로 상충하거나 국토종합계획에 부합하지 않는 경우, 계획평가 결과 보완이 필요한 경우, 환경계획과 연계가 부족한 경우에 해당 기관에 조정을 요청할 수 있다. 요청을 특별한 사유 없이 반영하지 않으면 국토정책위원회의 심의를 거쳐 조정할 수 있다.

5. 관련 법령·기준·표준

국토계획의 근거는 「국토기본법」이다. 계획의 정의와 구분은 제6조, 상호 관계와 수립 주기는 제7조, 국토종합계획 수립은 제9조, 계획 간 조정은 제20조에 규정되어 있다. 초광역권계획의 수립지침은 「국토기본법 시행령」 제4조의2에 따른다. 이 지침에는 국토종합계획 및 도종합계획과 초광역권계획의 관계, 수립절차, 고려사항 등이 포함된다.

위원장은 국무총리이고, 부위원장은 국토교통부장관과 호선으로 선정된 위촉위원이다. 위원은 당연직위원과 위촉위원으로 구성된다. 지역계획에 관한 사항을 심의할 때는 해당 시·도지사가 위원 정수와 관계없이 그 사항에 한정해 위원이 된다.

개정 연혁은 조문 머리말에 2011.4.14, 2021.8.10, 2022.2.3이 표기되어 있다. 가장 최근 개정 표기는 2022.2.3이다. 제6조의 계획 구분은 시행일자 2026-06-02 기준 현행 문언이다.

계획 간 조정 요청 조건을 함께 기억한다. 상충 또는 국토종합계획 부합 여부, 국토계획평가 결과의 보완 필요성, 환경계획과의 연계성 부족이 그 세 가지다. 환경 관련 연계는 「국토기본법」 제5조가 근거이며, 국토에 관한 계획과 「환경정책기본법」에 따른 환경계획을 연계한다.

6. 유형과 비교

국토계획은 「국토기본법」 제6조제2항에 따라 국토종합계획, 초광역권계획, 도종합계획, 시·군종합계획, 지역계획, 부문별계획의 여섯 가지로 나뉜다. 계획의 공간 범위와 목적이 서로 다르므로 표로 비교하면 구분이 명확해진다.