국토계획 및 지역계획

왜 배우는가: 국토계획과 지역계획은 「국토기본법」에서 국토계획을 여섯 가지로 나누는 기본 틀이어서, 국토종합계획·초광역권계획·도종합계획·시·군종합계획·지역계획·부문별계획의 위계와 대상 범위를 정확히 구분해야 답안이 흔들리지 않는다. 지역계획은 특정 지역과 정책목적을 묶는 계획이라 「지역 개발 및 지원에 관한 법률」의 지역개발계획과 함께 묻는 경우가 많아 시험에서 반복적으로 출제된다. 실무에서는 광역 계획과 지역 개발사업 계획이 서로 맞물리도록 수립 체계를 이해하는 것이 필수다.

출제 이력: 제124회 4교시 6번, 제101회 2교시 2번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

국토계획은 국토를 이용·개발·보전할 때 미래의 경제적·사회적 변동에 대응하여 국토가 지향할 발전 방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획이며, 「국토기본법」상 국토종합계획·초광역권계획·도종합계획·시·군종합계획·지역계획·부문별계획으로 구분된다.

• 국토계획
• 국토종합계획
• 초광역권계획
• 지역계획
• 부문별계획
• 지역개발계획
• 낙후지역
• 국토관리의 기본 이념

2. 개념 풀이

쉽게 말하면 국토계획은 나라 땅을 앞으로 어떻게 쓰고 키우고 지킬지 정해 둔 가장 상위의 설계도다. 국토계획의 정의는 「국토기본법」 제6조 제1항에 있다. 국토를 이용·개발·보전할 때 미래의 경제적·사회적 변동에 대응하여 발전 방향을 설정하고, 그것을 달성하기 위한 계획이라는 뜻이다. 핵심은 '미래 변동에 대한 대응'과 '발전 방향의 설정' 두 가지다.

국토계획은 대상 범위와 목적에 따라 여섯 가지로 나뉜다. 제6조 제2항은 이를 국토종합계획, 초광역권계획, 도종합계획, 시·군종합계획, 지역계획, 부문별계획으로 구분한다. 국토종합계획은 국토 전역을 대상으로 장기 발전 방향을 제시하는 최상위 종합계획이다. 초광역권계획은 행정구역을 넘어서는 권역의 연계·협력사업을 다루는 계획이다. 도종합계획은 도 또는 특별자치도 관할구역을 대상으로 한다. 시·군종합계획은 특별시·광역시·특별자치시·시 또는 군(광역시의 군 제외)을 대상으로 하며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군계획에 해당한다.

지역계획은 특정 지역을 대상으로 특별한 정책목적을 달성하기 위해 수립하는 계획이다. 다른 계획들이 공간 범위로 나뉘는 것과 달리, 지역계획은 '특정 지역'과 '특별한 정책목적'이라는 두 조건으로 정의된다. 따라서 지역계획은 대상 지역이 특정되고 목적이 정책적으로 뚜렷해야 한다. 부문별계획은 국토 전역을 대상으로 하되 토지·교통·수자원 같은 특정 부문의 장기 방향을 제시하는 계획이다. 지역계획과 부문별계획은 모두 종합계획이 아니라는 점에서 공통되지만, 지역은 공간 단위로, 부문은 기능 단위로 나뉜다는 점이 다르다.

지역계획의 실제 집행 수단으로는 「지역 개발 및 지원에 관한 법률」의 지역개발계획이 있다. 이 법 제7조 제1항은 시·도지사가 낙후지역 또는 낙후지역과 인근지역을 연계하여 종합적·체계적으로 개발하기 위한 지역개발사업을 추진하려면 지역개발계획을 수립하도록 한다. 낙후지역은 소득·기반시설·인구 등이 상대적으로 뒤처진 지역을 말하며, 이 법은 낙후지역의 발전을 촉진하는 것을 핵심 목적으로 둔다. 지역개발계획은 국토종합계획, 지방시대 종합계획, 수도권정비계획을 충분히 고려하여 부합하도록 해야 한다(같은 법 제6조).

3. 등장 배경과 필요성

국토계획 체계가 여러 층위로 나뉜 배경은 국토의 규모와 행정 구조가 다층적이기 때문이다. 전국 단위의 장기 방향, 광역권의 연계, 도 단위의 조정, 기초 시·군의 공간구조 결정이 각각 다른 수준에서 필요하다. 하나의 계획으로 이 모두를 담으면 실효성이 떨어지므로 위계를 두고 상위 계획이 하위 계획의 방향을 제시하는 구조를 택했다.

지역계획이 별도로 필요해진 이유는 지역 간 격차와 특정 정책목적을 종합계획 하나로 다루기 어렵기 때문이다. 낙후지역 개발이나 거점지역 육성처럼 특정 지역에 집중 투자하는 사업은 일반적인 공간계획보다 재원·시행자·사업 방식이 달라야 한다. 지역개발계획이 별도 법률로 규정된 것도 이 때문이다. 제도의 목적은 지역 간 균형발전과 지역 경쟁력 강화에 있다.

또 국토관리는 개발과 환경의 조화를 기본 이념으로 한다. 「국토기본법」 제2조는 국토에 관한 계획과 정책이 국토를 균형 있게 발전시키고 국가 경쟁력을 높이며 삶의 질을 개선하여 지속가능한 발전을 도모하도록 수립·집행할 것을 요구한다. 국토계획과 지역계획은 이 이념을 구체적 공간으로 옮기는 수단이라는 점에서 등장 배경을 이해하는 기준이 된다.

국토계획 6개 구분

4. 구성요소·원리·절차

국토계획은 「국토기본법」 제6조제2항에 따라 여섯 가지 층위로 나뉜다. 층위마다 대상 공간의 범위와 계획의 성격이 다르다. 이 구분을 표로 정리하면 답안의 구성요소 설명이 정확해진다.

표는 대상 범위(공간 단위)와 성격(종합인지 부문인지)의 두 축으로 읽는다. 국토종합계획과 부문별계획은 모두 국토 전역을 대상으로 하나, 전자는 종합계획이고 후자는 특정 부문 계획이다. 지역계획만 '특정 지역'과 '정책목적'을 함께 기준으로 삼는다는 점이 다르다.

계획 간 관계는 상위 계획이 하위 계획의 방향을 정하는 구조다. 「지역 개발 및 지원에 관한 법률」 제6조는 지역개발계획을 수립할 때 국토종합계획, 지방시대 종합계획, 수도권정비계획을 충분히 고려해 부합하도록 규정한다. 지역계획은 이러한 상위 계획과 정합성을 유지해야 한다.

지역계획은 특정 지역을 대상으로 특별한 정책목적을 달성하기 위해 수립하는 계획이다

국토계획의 수립 절차는 다음과 같다.

• 상위 계획의 방향과 여건 변화를 분석한다.
• 대상 지역의 현황과 특성을 조사하고 목표·전략을 설정한다.
• 관계 기관과 협의하고 주민·전문가 의견을 듣는다.
• 심의를 거쳐 계획을 확정하고 고시한다.
• 계획 집행 후 국토계획평가 등으로 성과를 점검한다.

지역개발계획 단계에서는 지역개발계획의 승인이 핵심 절차다. 시·도지사가 수립하거나 변경할 때(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다) 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다. 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경이라도 재정지원을 받거나 개발면적이 대통령령 규모 이상이면 승인 대신 미리 협의해야 한다. 국토교통부장관은 승인 과정에서 관계 중앙행정기관과 협의한 뒤 국토정책위원회의 심의를 거친다.

국토계획의 구성은 다음 흐름으າ로 정리된다.

5. 관련 법령·기준·표준

국토계획의 법적 근거는 「국토기본법」이다. 제6조는 계획의 정의와 여섯 가지 구분을 정하고, 제10조는 국토종합계획에 담을 사항을 정한다. 제2조는 국토관리의 기본 이념으로 개발과 환경의 조화, 균형 발전, 지속가능한 발전을 제시한다. 제19조의2는 중장기적·지침적 국토계획에 대한 국토계획평가를 규정하며, 평가 기준은 제2조부터 제5조의 기본 이념을 따른다.

지역계획과 관련해서는 「지역 개발 및 지원에 관한 법률」을 함께 본다. 제7조는 시·도지사가 낙후지역 개발, 거점지역 육성, 국가의 특별한 목적을 위한 지역개발계획을 수립하도록 정한다. 제8조는 승인 절차와 국토정책위원회 심의를 정하고, 제11조는 지역개발사업구역 지정 시 고려사항을 정한다. 제16조는 구역 지정 고시와 14일 이상의 열람을 정한다.

개정 연혁은 다음과 같다. 「국토기본법」 제6조는 2011년, 2021년, 2022년에 개정되어 초광역권계획이 추가되었다. 「지역 개발 및 지원에 관한 법률」 제6조는 2026년 개정 이력이 있으며, 현행 시행일은 2026-06-02다. 「국토계획 및 환경계획의 통합관리에 관한 공동훈령」(2025-11-05 자 웹 자료)은 두 계획의 공유와 협력을 기본이념으로 정한다.