지속가능 교통물류계획

왜 배우는가: 실무에서 도로와 철도, 물류 계획을 세울 때 온실가스 감축 목표와 교통수단 전환을 함께 검토해야 한다. 이 계획의 법적 근거와 구성 요소를 알아야 답안에서 법령 체계를 정확히 인용할 수 있다. 감축 목표와 전환교통 개념은 함께 묻는 경우가 많아 이 절에서 먼저 익힌다.

출제 이력: 제125회 2교시 1번, 제123회 2교시 1번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

지속가능 교통물류계획은 이동성을 높이면서 온실가스와 에너지 소비를 줄이도록 국가가 10년 단위로 세우는 계획이다.

핵심 키워드

• 지속가능 교통물류체계
• 지속가능 국가교통물류발전 기본계획
• 온실가스 배출계수
• 전환교통
• 비동력·무탄소 교통수단
• 지속가능성 관리지표
• 교통물류운영자

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면, 사람과 화물을 계속 잘 옮기면서도 환경과 자원을 덜 쓰도록 교통 체계를 설계하고 운영하는 계획이다. 자동차 중심의 이동을 줄이고 철도, 해운, 대중교통, 보행, 자전거 같은 수단으로 옮겨 가는 방향이 핵심이다.

정식 정의는 「지속가능 교통물류 발전법」 제2조제6호에 따른다. 지속가능 교통물류체계는 지속가능성에 기초하여 사람과 화물의 이동성과 접근성을 높여 교통물류의 발전을 이루는 교통물류체계를 말한다. 여기서 지속가능성은 현재 세대의 필요를 채우면서 미래 세대가 쓸 자원을 낭비하지 않고, 경제·사회·환경·교통이 서로 조화와 균형을 이루는 것을 뜻한다(제2조제5호).

교통물류체계는 교통수단, 교통물류시설, 교통물류의 운영과 관련 산업 및 제도가 서로 유기적으로 연계된 체계를 말한다(제2조제3호). 따라서 계획은 차량 한 대의 연비만 보지 않고 수단, 시설, 운영, 제도를 함께 묶어 설계해야 한다.

지속가능 국가교통물류발전 기본계획은 국토교통부장관이 지속가능 교통물류체계의 발전을 촉진하기 위해 10년 단위로 수립하는 국가 계획이다(제7조제1항). 기본계획에는 교통물류의 에너지 소비와 온실가스 배출량 현황 및 전망, 정책의 기본방향과 목표, 대중교통 활성화와 전환교통 촉진 대책, 재원 조달방안이 포함된다(제7조제2항).

수립 절차는 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도지사와 협의한 뒤 국가교통위원회 심의를 거쳐 확정하고 고시하는 순서다(제7조제4항·제5항). 기본계획을 바꿀 때도 같은 절차를 따르되, 경미한 사항은 제외된다(제7조제6항).

지방자치단체도 계획을 세운다. 특별시장·광역시장 등은 기본계획과 조화를 이루는 지속가능 지방교통물류 발전계획을 10년 단위로 수립하며, 국토교통부장관 또는 도지사가 기본계획과의 부합 여부를 검토한다(제9조).

전환교통은 기존 교통수단을 다른 교통수단으로 바꿔 사람이나 화물을 운송하는 것을 말한다(제2조제11호). 승용차 통행을 대중교통이나 철도로 옮기는 것이 대표적이며, 영문으로는 Modal Shift 라고 한다. 온실가스 감축에서 가장 직접적인 수단 중 하나다.

비동력·무탄소 교통수단은 보행, 자전거 등을 말한다(제2조제14호). 배출이 거의 없어 도시 안의 근거리 이동을 감축하는 수단으로 쓰인다.

온실가스 배출계수는 교통물류의 단위당 온실가스 배출량을 산출하는 계수다. 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관과 협의하여 개발하고, 이를 활용해 지속가능 교통물류발전 정책을 추진한다(제16조제2항). 감축 효과를 수치로 계산하려면 이 계수가 필요하다.

지속가능성 관리지표와 관리기준은 교통물류체계의 지속가능성을 측정·평가·관리하기 위해 국토교통부장관이 설정하여 고시한다(제14조제1항). 설정할 때는 온실가스 배출량 현황, 교통혼잡 정도, 에너지 소비, 자동차 통행량, 교통시설 용량, 수송 분담구조를 고려한다(제14조제2항).

교통물류운영자는 교통수단을 운행하거나 교통물류시설을 경영·관리하는 자를 말한다(제2조제4호). 면허나 등록을 받은 운송사업자, 관련 법인, 시설 설치·관리자가 여기에 해당하므로 계획의 실행 주체가 된다.

교통물류가격은 이용자가 운송의 대가로 내는 운임과 요금, 시설 이용의 대가로 내는 통행료와 사용료를 뜻한다(제2조제12호). 가격 수단으로 수요를 조절하는 정책과 연결된다. 경제운전은 운행 방법과 습관을 바꿔 연료 소비와 온실가스 배출을 줄이는 것을 말한다(제2조제15호).

3. 등장 배경과 필요성

교통과 물류는 화석연료를 많이 쓰는 대표 부문이다. 국내 자료에 따르면 2016년 기준 도로수송은 이산화탄소 배출원 3위였다. 에너지 산업과 제조업·건설업의 고체연료 배출 다음 순위다. 교통 정책이 곧 온실가스 정책이 되는 이유다.

화물수송 문제도 크다. 한 자료는 화물수송에서 나오는 온실가스의 97%가 도로에서 발생한다고 제시한다. 그래서 도로 화물을 철도와 해운으로 옮기는 수단 전환이 탄소중립 과제로 거론된다.

국가 목표도 강화되었다. 2021년 정부는 2050 탄소중립 실현을 목표로 2030년 국가 온실가스 배출량을 2018년 대비 40% 줄이기로 결정했다. 수송부문은 저공해차 보급 확대, 연비기준 강화, 친환경선박 보급 같은 과제를 함께 맡는다.

법적 근거도 있다. 국가와 지방자치단체는 「기후변화에 관한 국제연합 기본협약」을 이행하기 위해 교통물류체계를 전환하거나 조정해 온실가스를 줄이도록 조치해야 한다(제16조제1항). 기본계획은 이 의무를 실행하는 상위 틀이다.

교통 수요 관리와 토지이용을 함께 봐야 하는 배경도 있다. 도시·군계획을 세울 때 접근통행거리를 줄이는 복합개발과 비동력·무탄소 교통수단 시설 확충을 우선 반영하도록 되어 있다(제29조제1항). 토지이용과 교통을 따로 계획하면 감축 효과가 줄어들기 때문이다.

대기 질 문제도 함께 떠올랐다. 물류활동에서 발생하는 미세먼지가 중요한 환경문제로 등장했고, 미세먼지(PM10)는 입경 10㎛ 이하의 먼지로 호흡기 질환을 일으킨다. 온실가스와 대기오염을 함께 다루는 계획이 필요해진 배경이다.

국가 차원에서도 지속가능발전 기본계획이 수립되어 시행되고 있다. 2016년 1월 제3차 지속가능발전 기본계획이 수립되었고, 교통 분야 계획은 이 흐름과 맞춰 방향을 정한다.

4. 구성요소·원리·절차

지속가능 교통물류계획은 교통수단, 교통물류시설, 교통물류의 운영과 제도를 서로 연계해 온실가스와 에너지 소비를 줄이는 계획 체계다. 「지속가능 교통물류 발전법」은 이 체계를 국가 단위와 지방 단위의 두 층위로 나눠 규정한다. 구성요소는 다음 표와 같다.

위 구성요소는 서로 연결된다. 기본계획이 방향과 목표를 정하면 지방계획이 이를 지역 여건에 맞춰 세운다. 지속가능성 관리지표와 온실가스 배출계수는 두 계획의 성과를 재는 도구다. 자동차 통행량 총량은 승용차 이용을 줄이는 수요 측면의 수단이다.

원리는 세 가지로 정리된다. 첫째는 수송분담의 전환이다. 자동차 중심의 이동을 대중교통과 전환교통, 즉 비동력·무탄소 교통수단으로 옮겨 이동 단위당 배출을 낮춘다. 법은 전환교통을 기존 교통수단을 다른 교통수단으로 바꿔 사람이나 화물을 운송하는 것으로 정의한다(법 제2조 제11호).

둘째는 수요의 억제다. 도시계획을 세울 때 접근통행거리를 줄이는 복합개발과 무질서한 도시확산 방지를 우선 반영하도록 법이 정한다(법 제29조 제1항). 셋째는 측정과 관리다. 배출량은 활동량에 온실가스 배출계수를 곱해 구하고, 그 값을 목표와 비교해 계획을 조정한다. 기본 식은 다음과 같다.

$E = Σ_i (A_i × EF_i)$

여기서 E는 총 온실가스 배출량(톤 CO₂), A_i는 교통수단 i의 활동량(주행거리 km 또는 연료 사용량), EF_i는 활동량 단위당 배출계수(Emission Factor, 톤 CO₂/단위)다. 산정 결과가 목표 배출량보다 크면 수송분담 전환과 수요 억제 대책을 강화한다.

계획의 수립 절차는 다음과 같다.

• 기초자료 수집: 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관장, 시·도지사, 교통물류운영자에게 자료 제출을 요구한다.
• 기본계획안 협의: 기본계획안을 작성해 관계 중앙행정기관장 및 시·도지사와 협의한다.
• 국가교통위원회 심의: 협의를 마친 계획안을 국가교통위원회가 심의한다.
• 고시와 통보: 대통령령에 따라 고시하고 관계 기관에 통보한다. 시·도지사는 기본계획을 관할 시장·군수·구청장에게 보내 일반인이 열람하게 한다.
• 지방계획 수립: 시장 등은 주민, 지방의회, 관계 전문가의 의견을 들어 지방계획을 세운다.
• 지방계획 검토와 확정: 지방계획안을 제출받은 국토교통부장관 또는 도지사가 기본계획과의 부합 여부를 검토하고, 필요하면 변경을 요청한다.

기본계획은 국토교통부장관이 10년 단위로 수립하고 국가교통위원회 심의를 거친다. 흐름도의 핵심은 기본계획이 먼저 확정되고 지방계획이 그 뒤에 맞춰진다는 점이다. 변경 요청은 지방계획이 기본계획과 어긋날 때 되돌아오는 경로다.

5. 관련 법령·기준·표준

지속가능 교통물류계획의 중심 법령은 「지속가능 교통물류 발전법」이다. 이 법은 지방계획의 수립 절차와 지속가능성 관리지표의 근거를 둔다. 시행령과 시행규칙이 세부 기준을 정한다. 교통물류운영자는 교통수단을 운행하거나 교통물류시설을 경영·관리하는 자로서 면허·등록 등을 받은 자 등을 말한다(법 제2조 제4호).

연계 법령은 세 가지다. 교통 최상위 계획은 「국가통합교통체계효율화법」에 따른 국가기간교통망계획이다. 도시 단위에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군계획과 연계된다. 대중교통 우선 조치는 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」의 조항을 끌어 쓴다(법 제23조 제1항).

기준 수치는 아래 표로 모은다. 계획 주기와 절차 기한이 핵심 값이다.

기본계획과 지방계획은 모두 10년 단위로 수립된다. 지방계획은 공고 후 2주 이상 일반인이 열람할 수 있게 해야 한다(인구 10만명 미만 시의 시장은 제외). 의견 반영 여부는 열람 기간이 끝난 날부터 2개월 이내에 결정한다.

자동차 통행량 총량은 기준총량, 예측총량, 감축목표총량의 세 유형으로 구분해 설정한다(시행령 제15조 제1항). 기준총량은 기준연도의 통행량 총량이고, 예측총량은 기준연도를 바탕으로 예측한 목표연도의 통행량 총량이다. 감축목표총량은 감축계획에 따라 예측총량보다 더 줄여 잡은 목표연도의 총량이다. 설정 기준은 측정의 용이성·객관성과 감축계획의 실현 가능성이다(시행령 제15조 제2항). 원칙은 연평균 1일 통행량으로 설정하는 것이다.

지속가능성 관리지표 및 기준은 국토교통부장관이 고시하며 국가교통위원회 심의를 거친다. 설정 전에는 관계 중앙행정기관장과 협의해야 한다. 관리지표를 정할 때는 인구 10만명당 교통사고 건수, 차량 주행거리당 사망자 수, 혼잡도로의 비율, 인구 1인당 교통비용 등을 고려한다(시행규칙 제2조). 지방자치단체는 지역 여건에 따라 강화된 관리기준을 조례로 정할 수 있다(법 제14조 제4항).

온실가스 배출계수는 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관장과 협의해 개발한다. 법은 이 계수를 활용해 지속가능 교통물류 정책을 추진하도록 정하며(법 제16조 제2항), 필요하면 전담기관을 공동으로 지정해 운영할 수 있다(법 제16조 제3항).