대통령의 지위와 권한대행

핵심 정리

대통령은 국가를 대표하는 국가원수이면서 정부를 이끄는 행정부 수반이다. 「대한민국헌법」 제4장 정부 제1절은 대통령의 선출, 임기, 직무상 의무, 권한, 책임과 권한대행을 정한다. 이 절에서는 선출과 임기, 직무상 의무, 권한, 면책과 예우, 권한대행을 살펴본다.

대통령 선거에서 최고득표자가 2인 이상이면 국회 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자가 당선된다. 후보자가 1인이면 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상일 때 당선될 수 있다. 대통령의 임기가 만료될 때에는 임기만료 70일 내지 40일 전에 후임자를 선거한다. 대통령이 궐위되거나 당선자가 자격을 잃으면 후임자는 60일 이내에 선거한다. 임기만료에 따라 선출된 대통령의 임기는 전임자의 임기가 끝난 다음 날부터 시작된다. 궐위로 인한 선거나 임기만료 후 실시하는 선거로 선출된 대통령의 임기는 당선이 결정된 때부터 시작된다.

대통령 취임선서의 ‘직책을 성실히 수행할 의무’는 헌법적 의무이나 규범적으로 관철되기 어려워 원칙적으로 사법적 판단의 대상이 되기 어렵다. 대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 따라 국군을 통수하며, 국군의 조직과 편성은 법률로 정한다. 대통령은 조약을 체결·비준하고 외교사절을 신임·접수하거나 파견하며, 선전포고와 강화를 한다. 중대한 재정·경제상 위기 등에 긴급한 조치가 필요하고 국회 집회를 기다릴 여유가 없을 때, 대통령은 긴급 재정·경제처분이나 명령을 할 수 있다.

대통령은 내란·외환의 죄를 제외하고 재직 중 형사상 소추를 받지 않으며, 민사상 책임까지 면제되는 것은 아니다. 탄핵결정을 받아 재직 중 퇴임한 대통령에게는 필요한 기간의 경호 및 경비를 제외하고 전직대통령 예우를 하지 않는다.

대통령이 사고로 직무를 수행할 수 없는 경우 국무총리가 그 직무를 대행할 수 있다. 헌법상 대행 순서는 국무총리, 법률이 정한 국무위원 순이다.

자세히

선출과 피선거권

대통령 선거의 당선 요건은 최고득표자가 몇 명인지에 따라 두 갈래로 나뉜다. 최고득표자가 둘 이상이면 득표 순위만으로 당선자가 결정되지 않고, 국회가 공개회의에서 다수표 방식으로 당선자를 가린다. 반대로 후보자가 한 명뿐이면 국회를 거치지 않고 득표수 자체를 기준으로 삼으며, 그 기준은 과반이 아니라 선거권자 총수의 3분의 1 이상이다. 두 경로의 숫자를 혼동하지 않도록 최고득표자 기준과 후보 1인 기준을 따로 기억해야 한다.

피선거권 요건은 별도로 살펴본다. 대통령으로 선거될 수 있는 자는 국회의원의 피선거권이 있어야 하고, 선거일 현재 40세에 달하여야 한다.

임기와 궐위 뒤의 선거

임기가 끝나는 경우와 임기 중 자리가 비는 경우에는 후임자 선거 시기가 다르다. 두 기준은 아래 표와 같이 구분한다.

궐위 때는 60일 이내에 선거를 치른다. 따라서 임기만료 기준인 70일을 궐위에 적용하면 틀린다.

대통령당선인의 지위와 권한은 헌법이 아니라 「대통령직 인수에 관한 법률」에 규정되어 있다. 대통령당선인은 임기 시작 전에 국회 인사청문 절차를 거치도록 국무총리·국무위원 후보자를 지명할 수 있으며, 국무위원 후보자는 국무총리 후보자의 추천을 받아야 한다. 대통령직인수위원회는 위원장 1명, 부위원장 1명과 24명 이내의 위원으로 구성하며, 대통령당선인이 임명한다. 인수위원회는 대통령 임기 시작일 이후 30일의 범위에서 존속한다. 당선인의 요청에 따른 국무총리·국무위원 후보자 검증은 인수위원회의 업무에 속한다.

취임선서와 직무상 의무

취임선서는 헌법 제69조에 따른다. 취임선서는 헌법 제66조 제2·3항의 직무상 헌법적 의무를 다시 강조하고 그 내용을 구체화한다. 대통령은 국민 전체에 대한 봉사자로서 특정 정당이나 특수한 이익으로부터 독립하여 공정하고 균형 있게 직무를 수행할 의무가 있다. 대통령은 국무총리·국무위원·행정각부의 장이나 법률이 정하는 공사의 직을 겸할 수 없다.

헌법 수호 의무는 법치국가원리에서 당연히 도출되지만, 헌법은 대통령의 지위를 고려하여 이를 다시 명시하고 있다. 대통령이 국민 앞에서 현행법의 정당성과 규범력을 문제 삼는 행위는 법치국가 정신에 반하고 헌법 수호 의무를 위반한다. 선거에서 대통령의 정치활동 자유와 선거중립의무가 충돌하면 선거중립의무를 강조하여 우선해야 한다. 대통령은 행정부의 수반으로서 공정한 선거를 총괄·감독할 의무가 있으므로, 선거에서 중립의무를 지는 공직자에 해당하며 공직선거법상 공무원에 포함된다.

대통령은 사인으로서 정당활동을 하는 지위에서는 기본권 주체성을 가지지만, 헌법기관으로서는 국민 전체에 대한 공익실현 의무를 진다. 대통령은 국민의 생명·신체 보호의무를 부담하더라도, 재난이 발생했다는 이유만으로 직접 구조 활동에 참여하는 등 구체적이고 특정한 행위의무를 곧바로 부담하는 것은 아니다.

권한대행의 성격과 순서

궐위와 사고는 서로 다른 제도이다. 궐위는 후임자 선거로 이어지고, 사고는 국무총리의 대행으로 이어진다. 대행자인 국무총리는 대통령과 구분되는 지위에 있으며, 권한대행은 헌법과 법령이 예정한 기능을 수행하는 것이지 별도의 공직이 새로 생기는 것은 아니다.

대통령의 사망은 궐위에 해당한다. 해외 순방 중인 대통령은 직무 수행이 어려운 사고에 해당할 수 있으며, 이때 국무총리는 대통령을 대행하여 국무회의를 주재할 수 있다. 권한대행 사유에 해당하는지를 누가 판단하는지에 관해서는 헌법에 명문 규정이 없다.

대통령 당선자 확정 후 대통령이 궐위된 경우의 보궐선거 여부와 당선자 취임 전 권한대행에 관해서도 헌법에 명문 규정이 없다. 미국에서는 대통령이 궐위되면 부통령이 대통령직을 승계한다. 우리 헌법에는 부통령이 없으므로 권한대행은 국무총리가 맡는 구조이다.

국민투표와 국회 관계

대통령은 헌법 제72조에 따라 자신에 대한 재신임을 국민투표에 부칠 수 있고, 부의 여부는 대통령의 재량에 속한다. 다만 헌법상 허용되지 않는 재신임 국민투표를 제안하는 행위는 그 자체로 헌법 제72조에 반한다. 외교·국방·통일 등 국가안위에 관한 중요정책은 국회 의결 없이 대통령이 단독으로 국민투표에 부의할 수 있다.

대통령은 국회에 출석하여 발언할 수 있고, 서한으로도 의견을 표시할 수 있다. 대통령이 국회에 임시회 집회를 요구할 때에는 기간과 집회 요구의 이유를 명시해야 한다. 대통령의 국법상 행위는 문서로 해야 하며, 그 문서에는 국무총리와 관계 국무위원이 부서한다. 선전포고는 대외 행위이지만, 대통령이 선전포고를 하려면 국회의 동의를 얻어야 한다. 대통령은 법률이 구체적으로 범위를 정해 위임한 사항과 법률 집행에 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.