예산과 결산: 준예산·예비비

핵심 정리

예산은 한 회계연도 동안 국가가 거둘 수입과 쓸 지출을 미리 정한 계획이다. 헌법은 예산안을 정부가 편성하여 국회에 제출하게 하고, 국회가 심의하여 확정하게 한다(헌법 제54조). 그래서 예산과 결산의 핵심 물음은 국회가 재정을 얼마나 통제할 수 있는가이다.

국회 통제에서 가장 중요한 장치는 증액 금지다. 국회는 정부의 동의 없이 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다. 이 장치 덕분에 예산의 편성 주도권은 행정부에 있으면서도, 국회는 증액에 대해 정부 동의라는 제동을 가진다. 헌법 제57조가 이 원칙을 정한다.

예산은 회계연도가 시작되기 전에 확정되는 것이 원칙이다. 정부는 예산안을 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출하고 국회는 개시 30일 전까지 의결하여야 한다. 그러나 기한 안에 의결되지 못하는 경우가 생길 수 있고, 이때 쓰는 제도가 준예산이다. 새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못하면 국회 의결 시까지 기관·시설 유지·운영 경비를 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다. 헌법 제54조 제3항은 이 집행의 목적을 세 가지로 한정한다. 헌법이나 법률로 설치된 기관·시설의 유지·운영, 법률상 지출 의무의 이행, 이미 예산으로 승인된 사업의 계속이다.

예산 집행 중 생기는 지출에 대비하는 장치가 예비비다. 예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어야 하고, 그 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다. 예비비는 헌법 제55조가 계속비와 함께 정한다.

국채 모집이나 예산 외 계약처럼 나중에 국가에 부담이 되는 행위도 국회 통제 아래 둔다. 정부가 국채를 모집하거나 예산 외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려면 미리 국회의 의결을 얻어야 한다. 이는 헌법 제58조가 정한 내용이다.

예산은 법률과 형식이 다르다. 그래서 예산이 법률을 바꾸거나 법률이 예산을 바꾸는 방식으로 서로의 효력을 넘나들 수 없다. 예산이 있어도 지출을 인정하는 법률이 없으면 정부는 지출행위를 할 수 없다.

자세히

증액과 새 비목 설치 금지

이 쟁점은 기출에서 가장 자주 나온 물음이다. 국회는 정부가 제출한 지출예산 각 항의 금액을 늘릴 수 없고, 정부 동의 없이 새 비목도 설치할 수 없다. 증액 금지의 요건은 정부 동의이므로, 정부가 동의하면 증액이 가능하다는 결론이 따른다. 반대로 동의 없이는 증액과 비목 신설이 모두 막힌다. 둘은 같은 조문에서 함께 나오므로 한 쌍으로 기억하는 것이 안전하다.

정부 동의가 증액의 요건 이 원칙은 국회가 예산 심의를 통해 정부 계획을 임의로 키우지 못하게 하는 데 목적이 있다. 행정부가 제출한 계획의 골격을 지키면서도, 국회의 심의권을 금액 조정이 아니라 동의권으로 묶어 둔 구조다.

예산안의 편성·제출·심사 절차

예산안은 정부가 편성하여 국회에 제출한다. 국회 단계에서는 상임위원회 심사가 먼저 이루어진다. 예산안은 소관 상임위원회의 예비심사를 거쳐 그 결과가 의장에게 보고된다. 국회의장은 예산안과 결산을 상임위원회에 회부할 때 심사기간을 정할 수 있고, 상임위가 그 기간 내 심사를 마치지 않으면 예산결산특별위원회에 바로 회부할 수 있다.

제출 90일·의결 30일 전 제출과 의결은 두 단계다. 제출 기한은 회계연도 개시 90일 전이고, 의결 기한은 개시 30일 전이다. 두 기한이 한 문장 안에 있어 한쪽 날짜만 바꾸어 틀린 선지를 만드는 것이 흔하다. 결산도 예산안과 함께 상임위원회에 회부될 수 있다는 점을 알아 두면 된다.

예비비

예비비는 사용 목적을 미리 정해 두지 않는다. 예측할 수 없는 예산 외 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위한 것이므로 사용목적을 미리 지정할 수 없다. 그래서 국회가 예비비를 항목별로 의결하는 방식이 아니라 총액으로 의결하는 구조가 된다. 정부는 총액 범위 안에서 지출하고, 그 지출에 대해서는 차기국회의 승인을 얻는다.

총액 의결·차기국회 승인 국회 자체의 예비금은 정부 예비비와 다른 절차를 따른다. 국회의장의 승인과 국회운영위원회의 동의를 받아 지출한다. 두 제도를 섞어 기억하면 절차를 혼동하기 쉽다.

예산의 법적 성질과 효력

예산은 일반 국민을 구속하지 않고 국가기관만 구속한다. 예산이 국민의 권리·의무를 직접 정하는 것이 아니라 국가기관의 집행을 묶는다는 뜻이다. 예산과 법률은 형식을 달리하므로 예산으로 법률을 바꿀 수 없고 법률로도 예산을 바꿀 수 없다.

재정집행권은 행정부가 담당하되, 재정집행의 기본원칙과 집행범위는 국회의 통제를 받아야 한다. 국회의 예산 의결이나 예산안 의결은 「헌법재판소법」 제68조제1항의 공권력 행사에 해당하지 않아 헌법소원의 대상이 되지 않는다.