선거운동의 자유와 선거공영제

핵심 정리

선거공영제는 선거운동을 자유방임에 맡길 때 생기는 폐단을 막기 위해 국가가 선거를 관리하고, 선거비용을 부담하거나 기탁금에서 공제하여 선거의 형평을 이루려는 제도다. 헌법은 기회균등과 선거비용 국가부담을 바탕으로 선거운동의 기본원칙을 정하고 있으며, 선거경비 부담 원칙은 헌법 제116조 제2항에 규정되어 있다. 선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다.

선거운동의 자유는 표현의 자유의 한 태양으로, 언론·출판·집회·결사의 자유로 보호받는다. 선거운동은 선거권 행사의 전제이자 선거권의 중요한 내용이므로, 선거운동을 제한하는 것은 선거권을 제한하는 것으로도 볼 수 있다. 선거운동 규제는 이 두 가지 성격을 고려해야 하므로, 공정성을 내세우는 것만으로 가볍게 다룰 수 없다.

제한이 헌법에 맞는지는 목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익의 균형을 차례로 따지는 과잉금지원칙에 따라 판단한다. 선거운동 제한 입법에서는 심사 강도가 특히 중요하다. 선거운동의 자유에 대한 제한 입법은 엄격한 심사기준으로 위헌 여부를 심사해야 한다.

기탁금은 후보자등록을 신청할 때 관할 선거구선거관리위원회에 내는 금액이다. 「공직선거법」 제56조는 대통령선거 3억원, 지역구국회의원선거 1천500만원, 비례대표국회의원선거 500만원, 시·도지사선거 5천만원 등을 정하고 있다. 장애인이거나 선거일 현재 29세 이하인 사람은 기탁금의 100분의 50을, 30세 이상 39세 이하인 사람은 100분의 70을 낸다. 기탁금은 체납처분이나 강제집행의 대상이 되지 않는다. 비례대표 국회의원 입후보 기탁금을 고액으로 정하는 것은 거대정당에 유리하고 비례대표제의 취지에 반하므로 과도한 제한이다.

선거운동의 주체와 행위 범위를 정하는 법률은 기본권인 선거운동의 자유를 제한하므로, 제한의 목적과 수단을 함께 살펴야 한다. 목적이 공정성이나 과열 방지에 있더라도 수단이 과도하면 위헌이 될 수 있다.

자세히

선거비용의 부담과 보전

선거비용은 부담과 보전을 나누어 살펴야 한다. 부담에는 원칙과 예외가 있다. 정당과 후보자에게 비용을 부담시키지 않는 것이 원칙이고, 법률이 정한 경우에만 예외적으로 부담시킬 수 있다. 따라서 법률의 근거 없이 정당이나 후보자에게 선거경비를 부담시키는 것은 허용되지 않는다. 보전은 후보자가 지출한 돈을 나중에 돌려주는 제도이며, 보전 기준은 득표율이다. 「공직선거법」 제122조의2 제1항은 후보자가 당선되거나 사망한 경우, 또는 득표수가 유효투표총수의 100분의 15 이상인 경우 정당하게 지출한 선거비용 전액을 보전한다고 정한다. 득표수가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만이면 지출한 비용의 100분의 50에 해당하는 금액을 보전한다.

보전 대상에서 제외되는 비용도 있다. 같은 조 제2항은 예비후보자의 선거비용을 보전하지 않는다고 정하고, 허위로 보고된 비용이나 이 법에 위반되는 선거운동을 위해 지출한 비용도 보전 대상에서 제외한다. 후보자가 자신의 차량·장비·물품을 사용하거나 무상으로 제공·대여받아 실제로 지출하지 않은 비용도 보전하지 않는다(같은 조 제2항 제7호). 예비후보자의 선거비용까지 보전하면 선거가 조기에 과열될 수 있으므로, 이를 보전 대상에서 제외해도 선거운동의 자유를 침해하지 않는다.

정당의 당내경선에는 별도의 비용 부담 원칙이 적용된다. 정당의 당내경선 투표·개표 관리 위탁에 따른 참관인 수당 등의 비용은 정당이 부담한다.

세 제도는 다음과 같이 구분할 수 있다.

기탁금은 선거비용에 해당하지 않는다. 「공직선거법」 제120조 제3호는 선거와 관련하여 국가·지방자치단체 또는 선거관리위원회에 납부하는 기탁금과 모든 납부금 및 수수료를 선거비용으로 보지 않는다고 정한다. 기탁금은 후보자등록 때 내는 담보이고, 보전은 득표 뒤에 비용을 돌려주는 제도라는 점을 구분해야 한다.

선거운동 주체와 행위 범위

선거운동을 할 수 있는 사람은 신분과 행위 유형에 따라 달라진다. 쟁점은 신분에 따라 선거운동을 어디까지 막을 수 있는지이다. 한국철도공사 상근직원이 자신을 위한 선거운동은 할 수 있지만 타인을 위한 선거운동은 전면 금지하고 위반을 처벌하는 공직선거법 조항은 선거운동의 자유를 침해한다.