지방자치: 사무 구분·조례·직무이행명령

핵심 정리

지방자치단체가 처리하는 사무는 자치사무와 기관위임사무로 나뉜다. 자치사무는 지방자치단체 고유의 사무이고, 기관위임사무는 국가사무를 지방자치단체의 장에게 위임하여 집행하는 사무다. 이 구분에 따라 조례의 범위, 국가의 감독 방법, 소송 당사자 자격이 달라진다. 사무의 종류를 구분할 때는 법령의 규정 형식과 취지를 먼저 살피고, 전국적으로 통일된 처리가 필요한지, 경비를 누가 부담하는지, 최종 책임이 어디에 귀속되는지도 함께 살핀다.

조례는 법령의 범위에서 제정하는 자치입법이다. 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 조례는 효력이 없다. 기관위임사무는 원칙적으로 조례의 제정 범위에 속하지 않는다. 다만 개별 법령이 조례로 정하도록 위임한 사항은 지방의회가 그 위임에 따라 조례로 정할 수 있다.

직무이행명령은 「지방자치법」 제189조에 따른 제도다. 장이 사무의 관리와 집행을 명백히 게을리하면 감독기관은 기간을 정해 이행을 명할 수 있다. 직무이행명령의 대상은 기관위임사무다. 장이 명령을 이행하지 않으면 감독기관은 대집행 등 필요한 조치를 할 수 있다.

자치사무에 관한 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되면 시·도에 대해서는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대해서는 시·도지사가 기간을 정해 시정을 명한다. 장이 이행하지 않으면 시정명령을 한 기관은 해당 명령이나 처분을 취소하거나 정지할 수 있다. 집행기관의 고유 권한에 지방의회가 사전적·적극적으로 개입할 수는 없다. 지방의회는 견제 범위에서 소극적·사후적으로 개입할 수 있다.

자세히

자치사무의 분쟁조정

자치사무라도 다른 지방자치단체나 그 주민의 보호할 만한 이익을 침해하면 분쟁조정의 대상이 된다. 분쟁조정은 원칙적으로 신청에 따라 이루어지지만, 공익을 현저히 해치는 경우에는 행정안전부장관 등이 직권으로 조정할 수 있다. 행정안전부장관 등은 중앙행정기관장과 협의한 뒤 분쟁조정위원회의 의결에 따라 분쟁을 조정해야 한다. 분쟁조정 대상인 자치사무에 관해 조정결정을 이행하지 않으면 「지방자치법」 제189조를 준용하여 직무이행명령을 할 수 있다. 분쟁조정결정은 대법원에 취소를 구하는 소송으로 다툴 수 없다. 항고소송의 대상인 처분으로 보기도 어렵다.

매립으로 육지화된 공유수면의 관할은 해상경계기준만으로 정하지 않는다. 연접관계, 자연지형, 행정의 효율성 등을 종합하여 정한다. 행정안전부장관은 매립지의 귀속 지방자치단체를 결정한다. 이 결정에 이의가 있는 관계 지방자치단체장은 통보받은 날부터 15일 안에 대법원에 소송을 제기할 수 있다.

조례 제정의 한계

법률의 위임 없이 조례로 정할 수 있는 사항은 자치사무 가운데 법령에 위반되지 않고 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하지 않는 사항이다. 반대로 주민의 직업의 자유나 재산권을 제한하는 조례를 제정하려면 법률의 위임이 있어야 한다. 같은 원리에 따라 영유아 보육시설 종사자의 정년을 조례로 정하려면 법률의 위임 근거가 필요하다. 출산을 장려하기 위해 양육비 등을 지원하는 것은 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 일이 아니므로 법률의 위임이 필요 없다.

법령이 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령이 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다. 조례로 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다. 지방자치단체가 제정한 조례가 국제협정을 위반하면 효력이 없다. 조례가 GATT 1994나 정부조달협정에 위반되면 무효이다.

자치사무의 시정명령과 취소

자치사무에 관한 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되면 시정명령을 할 수 있다. 시정명령의 대상은 행정소송법상 처분에 한정되지 않는다. 명령이나 처분의 취소·정지 대상도 항고소송의 대상인 행정처분에 한정되지 않는다. 교육감의 자치사무 집행이 합목적성을 현저히 결한다는 이유만으로는 시정을 명할 수 없다. 시정명령을 하려면 법령 위반 등 법적 사유가 있어야 한다.

행정안전부장관이나 시·도지사는 법령 위반 사항에 한하여 자치사무를 감사할 수 있다. 행정안전부장관의 감사권은 사전적·일반적 포괄감사가 아니라 대상과 범위가 한정된 감사권이다.

직무이행명령의 요건과 절차

직무이행명령의 대상은 법령에 따라 국가 등으로부터 지방자치단체장에게 위임된 기관위임사무다. 단체위임사무는 대상에 포함되지 않는다. 시·도지사가 국가의 기관위임사무 관리와 집행을 명백히 게을리하면 주무부장관은 직무이행명령을 내릴 수 있다. 시·도지사가 정해진 기간 안에 이행하지 않으면 주무부장관은 해당 시·도의 비용 부담으로 대집행을 할 수 있다. 시장·군수가 시·도위임사무의 관리와 집행을 게을리하면 시·도지사가 지도·감독하고 이행명령을 내린다.

요건 가운데 법령상 의무의 존부는 해당 의무가 법령에 있는지만을 판단한다. 의무를 이행하지 않은 데 합리적 이유가 있는지는 판단 대상이 아니다. 이행명령에 이의가 있는 장은 이행명령에 이의가 있으면 접수한 날부터 15일 이내에 대법원에 소를 제기할 수 있다. 이의소송이 제기되어도 집행정지를 신청할 수 있다. 주무부장관의 이행명령에 이의가 있으면 광역지방자치단체장도 대법원에 제소할 수 있다.

의회의 견제와 집행기관의 권한

법령에 없는 새로운 견제장치를 조례로 만들면 집행기관의 고유권한을 침해하므로 허용되지 않는다. 지방의회가 자체평가 업무에 관해 견제 범위를 넘어 사전에 적극적으로 개입하도록 조례로 정하는 것도 허용되지 않는다. 결산 검사의견서에 단체장에 대한 시정조치 의견을 담도록 하는 조례도 법령상 권한 범위를 넘으므로 허용되지 않는다.