공용수용 절차(사업인정·수용재결·이의재결)

핵심 정리

공용수용은 공익사업을 위해 사업시행자가 개인의 토지 등 재산권을 강제로 취득하는 제도이다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 「토지보상법」)은 이 절차를 사업인정과 재결의 두 단계로 나눈다. 사업인정은 첫 단계이며, 협의가 성립하지 않으면 관할 토지수용위원회가 재결하여 수용의 효과를 완성한다.

사업인정은 공익사업을 토지 등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 형성행위이며, 단순한 확인행위가 아니다. 사업인정으로 수용할 목적물의 범위가 확정되고 사업시행자에게 수용권이 설정된다. 사업시행자에게 해당 공익사업을 수행할 의사와 능력이 있어야 한다는 점도 사업인정의 요건이다.

협의가 성립하지 않으면 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다. 재결은 보상금을 지급하거나 공탁하는 것을 조건으로 수용의 효과를 완성하는 형성적 행정행위이다. 재결 절차는 신청, 공고와 열람, 의견 검토와 보상액 산정, 재결서 송달 순으로 진행된다. 사업시행자가 재결을 신청하지 않은 채 1년이 지나면 사업인정은 그 1년이 되는 날의 다음 날 효력을 잃는다.

자세히

사업인정의 성격·효력·요건

사업인정은 공익성을 판단하는 단계이다. 일차 단계인 사업인정에서는 공익성 판단을 사업인정기관에 맡기고, 그 뒤 구체적인 수용 결정은 토지수용위원회에 맡긴다. 판례는 사업인정기관이 해당 사업에 공용수용을 할 만한 공익성이 있는지 살펴야 한다고 본다. 공익성이 있더라도 사업의 내용과 방법을 정할 때에는 관련자들의 이익을 공익과 사익 사이, 공익 상호 간, 사익 상호 간에 비례의 원칙에 맞게 비교·교량해야 한다. 사업인정은 고시한 날부터 효력이 발생한다. 사업인정고시로 수용할 목적물이 확정될 뿐 아니라 관계인의 범위도 제한된다. 외형상 토지 등을 수용할 수 있는 사업이라도 사업시행자에게 사업을 수행할 의사와 능력이 없다면 사업인정기관은 사업인정을 거부할 수 있다.

보상 기준과 수용 뒤 특례

수용 대상 토지의 보상액은 공익사업 시행을 직접 목적으로 한 계획의 승인·고시로 인한 가격변동을 고려하지 않고 재결 당시의 적정가격으로 정한다. 사용재결서에는 토지의 위치·면적·권리자·손실보상액·사용 개시일뿐 아니라 사용방법과 사용기간도 구체적으로 특정해야 한다. 사업인정고시 뒤 사업시행자가 토지를 3년 이상 사용하면 토지소유자는 토지수용위원회에 토지의 수용을 청구할 수 있다. 사업시행자는 공익사업을 준비하기 위해 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량하거나 조사할 수 있다. 관리단체로 지정된 지방자치단체장은 「문화재보호법」과 「토지보상법」에 따라 국가지정문화재의 토지 등을 수용할 수 있다.

수용 주체와 공공필요

헌법상 공공필요는 강제로라도 취득해야 할 공익적 필요이며, 그 공익성은 공공복리보다 좁은 개념이다. 민간기업이 산업단지 개발에 필요한 토지를 수용할 수 있도록 한 조항은 헌법 제23조 제3항의 공공필요에 위반되지 않는다. 국가 등 공적 기관이 수용 주체인 경우와 공적 기관의 승인 아래 민간기업이 수용 주체인 경우 사이에는 공공필요 판단과 수용 범위에 본질적인 차이가 없다. 사업을 수행할 의사나 능력을 잃었는데도 수용재결을 신청하여 받은 행위는 수용권의 남용에 해당한다.

협의와 협의취득

협의가 성립하면 사업시행자는 재결 신청기간 안에 토지소유자 및 관계인의 동의를 받아 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다. 협의 성립이 확인되면 이를 재결로 본다. 토지의 협의취득은 사법상 계약이므로, 그 계약에 따라 부담한 의무는 행정대집행의 대상이 되지 않는다. 협의취득에 관한 분쟁은 민사소송으로 다룬다. 사업시행자의 협의취득은 사법상 법률행위이므로 행정소송의 대상이 되지 않는다.

재결신청 청구권

토지소유자는 손실보상 대상에 해당한다고 주장하는데도 사업시행자가 협의하지 않으면 사업시행자에게 재결신청을 청구할 수 있다. 청구를 받은 사업시행자는 그 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청해야 한다. 이 기한을 넘겨 신청하면 지연된 기간에 법정이율을 적용해 산정한 금액을 재결한 보상금에 더하여 지급한다. 사업시행자가 해당 토지가 보상 대상이 아니라는 이유로 협의하지 않은 경우도 협의 불성립에 포함된다.