손실보상의 요건과 기준

핵심 정리

행정상 손실보상은 공공필요를 위한 적법한 공권력 행사로 개인에게 생긴 특별한 희생을 행정주체가 재산적으로 전보하는 제도다. 행위 자체가 위법하여 책임을 묻는 손해배상과 달리, 손실보상은 행위가 적법하지만 그로 인해 생긴 손실을 보상한다. 이 점이 손실보상의 출발점이다. 헌법은 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용·제한과 그 보상을 법률로 정하되 정당한 보상을 지급하도록 하고 있다. 손실보상은 사인에게 특별한 희생이 생긴 경우의 전보이므로, 재산권 침해로 생긴 손실이 특별한 희생에 해당해야 한다. 일반 사용자가 공공목적 개발로 불편을 겪는 것만으로는 특별한 희생이 아니어서 보상이 인정되지 않는 것이 원칙이다. 토지 보상액은 가격시점의 현실적 이용상황과 일반적 이용방법에 따른 객관적 상황으로 정한다. 일시적 이용상황과 주관적 가치는 고려하지 않는다. 공법상 제한을 받는 토지는 제한받는 상태대로 평가하는 것이 원칙이다. 다만 그 제한이 해당 공익사업을 직접 목적으로 가해졌다면 제한이 없는 상태를 상정한다. 보상의 방법과 기준 시점도 정해져 있다. 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 손실보상은 현금으로 지급하는 것이 원칙이다. 협의에 의한 보상액은 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 보상액은 재결 당시의 가격을 기준으로 산정한다.

자세히

공법상 권리와 쟁송

주거용 건축물 세입자의 주거이전비 보상청구권은 공법상 권리이고, 그 보상청구소송은 당사자소송으로 다툰다. 사업폐지 등에 대한 보상청구권도 「공익사업법」에 근거한 공법상 권리이므로, 그 소송은 당사자소송으로 다룬다. 같은 취지로 그 쟁송은 민사소송이 아니라 행정소송 절차에 따른다. 손실보상청구권을 공권으로 보더라도 침해 대상 재산권에는 사법상 권리도 포함된다. 건축물 일부 수용으로 생긴 잔여 건축물 가격 감소 등에 대한 보상청구도 공익사업 보상관계에서 생기는 공법상 청구이다. 구 「하천법」상 하천수 사용권은 「공익사업법」이 손실보상 대상으로 규정한 물의 사용에 관한 권리에 해당한다.

시행지구 밖 영업손실과 재결 절차

사업을 폐지하거나 휴업하는 영업자는 재결 절차를 거치지 않고 사업시행자를 상대로 곧바로 손실보상을 청구할 수 없다. 영업시설 일부가 편입되어 생긴 잔여 영업시설 손실도 재결 절차를 거쳐 보상금을 정해야 하므로, 사업시행자에게 곧바로 청구할 수 없다. 시행지구 밖 영업손실은 영업자가 그 내용을 구체적으로 특정하여 주장해야 한다. 그렇지 않으면 사업시행자가 보상의무의 존부와 범위를 알기 어렵다. 시행지구 밖 영업손실보상과 「환경정책기본법」상 무과실 손해배상은 근거 규정과 요건·효과가 달라 각각 성립하는 별개의 청구권이다. 다만 실질적으로 같은 내용의 손해에 관해서는 두 청구권을 동시에 행사할 수 없다. 시설을 사용함으로써 휴업이 불가피한 경우도 시행지구 밖 영업손실보상의 부득이한 사유에 해당할 수 있다. 영업을 하기 위해 투자한 비용이나 그 영업으로 기대되는 이익은 영업손실보상의 대상이 아니다. 사업시행지 밖에 생기는 간접손실은 발생을 쉽게 예견할 수 있고 범위를 특정할 수 있으면 보상 대상이 될 수 있다.

보상액 산정의 기준과 평가

다른 사업의 시행으로 생긴 개발이익은 원칙적으로 보상액에 포함하여 평가한다. 다만 사업인정고시일 후에 발생한 개발이익은 배제한다. 해당 공익사업으로 생긴 토지 가격 변동분은 보상액 산정에서 고려하지 않는다. 그 배제는 헌법상 정당보상의 원칙에 위배되지 않는다. 공익사업으로 인한 개발이익은 피수용토지의 객관적 가치나 피수용자의 손실에 해당하지 않아 완전보상의 범위에 들지 않는다. 일반적 계획제한에 해당하는 용도지역 지정·변경도 특정 공익사업 시행을 위한 것이라면, 제한받지 않은 상태를 상정하여 평가한다. 보호구역 확대지정처럼 공익사업 시행을 직접 목적으로 하지 않은 공법상 제한이 수용보상액에 어떻게 반영되는지는 사업 목적과 시점을 기준으로 판단한다. 토지의 문화적·학술적 가치는 특별한 사정이 없으면 재산적 가치를 높이지 않아 보상 대상이 되지 않는다.

특별한 희생과 일반 사용

적법한 개발행위로 공공용물의 일반사용이 제한되어도 특별한 사정이 없으면 그 불이익은 손실보상 대상인 특별한 손실이 아니다. 손실보상은 사인에게 특별한 희생이 발생해야 한다. 매립면허 고시만으로 간척사업이 시행되고 손실이 발생한다고 할 수는 없다. 도시계획시설 지정으로 토지 이용이 배제되거나 종래 용도로도 쓸 수 없어 현저한 재산적 손실이 생기면 원칙적으로 보상해야 한다. 개발제한구역 지정으로 토지를 종래 목적으로도 쓸 수 없고 법적으로 허용된 이용방법도 없다면, 그 지정은 수인한도를 넘는 것이다.

헌법 근거·이론·지급 방식

헌법 제23조 제3항을 불가분조항으로 보면 보상규정을 두지 않은 수용법률은 헌법에 위반된다. 헌법재판소는 헌법 제23조 제3항의 공공필요 중 공익성을 기본권 제한사유인 공공복리보다 좁게 본다. 재산권의 존속보장은 수용에 대한 손실보상을 통해 가치보장으로 바뀐다. 평등의 원칙에서 파생된 공적 부담 앞의 평등은 손실보상의 이론적 근거가 될 수 있다. 특별희생설은 공익을 위해 개인이 특별한 희생을 받았을 때 평등 원칙에 따라 보상한다는 이론이다. 헌법재판소는 개발제한구역 토지매수청구권 등 보상규정이 적절한 손실보상에 해당하며 합헌이라고 판단하였다. 「공익사업법」상 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 현금으로 지급하는 것이 원칙이다.