처분의 사전통지와 의견청취

핵심 정리

행정청이 상대방의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 처분을 하기 전에는 처분의 내용과 근거를 알리고 상대방의 의견을 듣는다. 이 절차가 사전통지와 의견청취다. 「행정절차법」은 권익을 제한하는 처분을 하기 전에 사전통지를 하도록 정하고, 의견청취를 청문·공청회·의견제출의 세 가지로 나눈다.

청문은 의견청취 절차 가운데 가장 엄격하다. 청문에는 처분 전에 당사자 등의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차가 포함된다. 「행정절차법」 제22조 제1항은 다른 법령이 청문을 정한 경우, 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 인허가 취소나 신분·자격 박탈처럼 불이익이 큰 처분을 하는 경우에 청문을 하도록 한다. 공청회는 법령이 정하거나 처분의 영향이 광범위해 널리 의견을 모을 필요가 있을 때 연다. 그 밖의 불이익 처분에는 의견제출 기회를 준다.

절차를 거치지 않은 침해적 처분은 원칙적으로 위법하다. 판례는 침해적 행정처분을 하면서 사전통지나 의견제출 기회를 주지 않았다면 예외에 해당하지 않는 한 그 처분은 위법하므로 취소를 면할 수 없다고 본다. 청문을 해야 하는데 실시하지 않은 처분도 위법하고, 그 하자는 취소사유가 된다.

예외는 좁게 인정된다. 사전통지는 제21조 제4항과 시행령이 정한 사유가 있을 때만 생략할 수 있다. 의견청취는 당사자가 의견진술 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에만 생략한다. 청문은 법령에 근거가 있는 예외적인 경우에만 생략할 수 있으며, 당사자와의 협약으로는 배제할 수 없다.

자세히

청문: 협약 배제와 반송·불출석

행정청이 협약으로 청문 등 의견청취 절차를 배제하더라도, 그 배제를 허용하는 법령상 규정이 없으면 청문 규정은 배제되지 않는다. 법령에 배제 사유가 없는데도 협약으로 청문을 생략하면 절차적 하자가 된다.

법령이 청문을 요구하는 경우, 청문통지서가 반송되었거나 당사자가 불출석했다는 이유만으로 청문 없이 한 침해적 처분은 위법하다. 청문을 생략하려면 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요한 사유가 있어야 한다.

청문의 신청과 진행 방식도 정해져 있다. 자격 박탈을 내용으로 하는 처분의 상대방은 근거 법률에 청문 규정이 없어도 「행정절차법」에 따라 청문을 신청할 수 있다. 의견제출기한 안에 신분·자격 박탈 처분의 당사자가 청문을 신청하면 행정청은 청문을 실시한다. 청문은 행정청이 직권으로 병합·분리하거나 당사자의 신청에 따라 병합·분리할 수 있다. 당사자가 신청하거나 주재자가 필요하다고 인정하면 청문을 공개할 수 있다. 다만 공익이나 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있으면 공개할 수 없다. 당사자는 청문조서를 열람·확인할 수 있고, 내용에 이의가 있으면 정정을 요구할 수 있다.

사전통지의 생략과 예외

사전통지를 생략할 수 있는 사유는 법령과 대통령령이 정한 것으로 한정된다. 법령상 요구된 자격이 없거나 없어졌다는 사실이 법원의 재판 등으로 객관적으로 증명되면 사전통지를 하지 않을 수 있다.

처분 상대방이 위반 사실을 시인했다는 사정만으로는 의견청취를 생략할 상당한 이유가 되지 않는다. 위반 사실 등을 공표할 때에는 특별한 사정이 없는 한 미리 당사자에게 통지하고 의견제출 기회를 주어야 한다. 의무를 부과하는 처분이라도 사전 의견진술 없이 할 수 있어 행정절차법에 어긋나지 않는 경우가 있다.

적용 대상: 불이익 처분과 거부처분

사전통지와 의견제출은 권익을 제한하거나 의무를 부과하는 처분을 대상으로 하는 제도다. 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분은 당사자의 권익을 직접 제한하지 않으므로 사전통지나 의견제출의 대상이 되지 않는다.

수익적 행정행위 신청에 대한 거부처분은 상대방의 권익을 제한하거나 의무를 부과하는 처분이 아니다. 건축불허가처분도 신청에 대한 거부처분이므로 처분 제목과 원인 사실을 미리 통지하는 사전통지의 대상이 아니다. 의견제출제도는 불이익 처분에 적용되며, 수익적 행위와 그 신청에 대한 거부처분, 일반처분에는 적용되지 않는다.

퇴직연금 환수결정과 의무를 과하지 않는 처분

퇴직연금 환수결정은 관련 법령에 따라 환수금액이 당연히 정해지므로 사전에 의견진술 기회를 주지 않아도 행정절차법 위반이 아니다. 지급정지 기간 중 지급된 연금의 환수결정은 당사자에게 의무를 부과하는 처분으로 보기 어려워 사전 의견진술이 요구되지 않는다.

의무를 부과하는 환수결정에서 의견진술 기회를 주지 않았다고 해서 곧바로 행정절차법 위반이나 신의칙 위반이 되는 것은 아니다. 위법성은 개별 사안에서 따진다. 따라서 환수라는 이름만으로 사전 의견진술의 필요 여부가 정해지지는 않는다.