행정계획

핵심 정리

행정계획은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 바탕으로 특정한 행정목표를 이루려고 관련 행정수단을 종합·조정하고, 장래 일정 시점에 일정한 질서를 실현하기 위해 설정하는 활동기준 또는 그 설정행위다. 도시계획이나 개발계획처럼 법률이 목표와 절차만 정하고 내용은 행정청에 맡기는 경우가 많아, 계획의 내용은 넓은 재량으로 채워진다.

이 재량의 핵심은 형성의 자유다. 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 이 자유는 무제한이 아니다. 이해관계는 공익과 사익 사이에서만이 아니라 공익끼리, 사익끼리도 정당하게 비교·교량해야 한다. 이익형량을 하였더라도 정당성과 객관성이 결여되면 그 계획결정은 위법할 수 있다. 이익형량을 전혀 하지 않거나 중요한 사항을 누락하면 형량에 하자가 있어 위법하다.

행정계획의 법적 성질은 국민의 권리·의무를 직접 정하는 구속력이 있는지로 가른다. 구속력 있으면 처분 구속력이 있는 계획은 행정처분이고, 그렇지 않은 계획은 원칙적으로 처분이 아니다. 재건축정비사업조합이 세운 사업시행계획은 인가와 고시로 확정되면 구속적 행정계획으로서 행정처분이다.

비구속적 행정계획안이나 행정지침이라도 기본권에 직접 영향을 주고 법령으로 그대로 실시될 것이 예상되면 예외적으로 헌법소원의 대상이 된다. 구 도시계획법상 도시계획결정은 관보에 고시하지 않으면 대외적으로 효력이 발생하지 않는다.

자세히

신청권

도시계획시설의 입안이나 변경을 요구할 신청권은 법규상 또는 조리상 인정될 수 있다. 도시계획구역 안에서 토지를 가진 주민은 도시시설계획의 입안·변경을 요구할 신청권이 있다. 산업단지 안의 토지소유자로서 개발계획에 맞는 시설을 설치하려는 사람은 개발계획 변경을 요청할 신청권이 있다. 폐기물처리업 허가를 받으려면 용도지역 변경이 먼저 필요한 신청인은 국토이용계획변경을 신청할 권리가 인정된다.

반대로 확정 뒤 일반 주민은 신청권 없음 확정된 행정계획은 사정이 바뀌었더라도 일반 주민이나 이해관계인이 일일이 변경을 신청할 권리가 없다. 이 원칙에 대한 예외로, 장래 일정 기간 안에 시설 등을 갖춰 처분을 구할 법률상 지위에 있는 자가 계획변경을 거부당하고 그 거부가 실질적으로 처분 거부와 같으면 신청권이 예외적으로 인정되며, 그 거부는 항고소송의 대상이다.

처분성과 쟁송 가능성

행정계획이 항고소송의 대상인지는 구속력으로 정한다. 재건축조합이 수립하는 관리처분계획은 구속적 행정계획으로서 조합원의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 독립된 행정처분이다. 도시 및 주거환경정비법에 따라 인가·고시된 관리처분계획은 구속적 행정계획으로서 처분성이 인정된다.

반면 구체적 계획을 입안할 때 지침이 되거나 특정 사업의 기본방향을 제시하는 행정계획은 지침·기본방향 계획은 처분 아님 항고소송의 대상인 처분이 아니다. 도시기본계획은 권리·의무에 직접 영향을 주지 않아 그에 대한 취소소송은 허용되지 않는다. 도시·군계획시설결정 변경신청에 대한 행정청의 거부는 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다.

개발제한구역 제도개선방안의 발표는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 않는다. 개발제한구역의 지정·고시에 대한 헌법소원은 행정쟁송절차를 모두 거친 뒤에야 적법하다.

계획결정의 효력과 절차

선행 도시계획의 결정 권한이 없는 행정청이 선행 계획과 양립할 수 없는 후행 도시계획결정을 하면 특별한 사정이 없는 한 무효다. 구 도시계획법령상 도시계획안의 공고·공람 절차에 하자가 있는 도시계획결정은 위법하다. 주택건설사업계획 승인으로 도시·군관리계획결정이 의제된 경우에는 도시·군관리계획 입안을 위한 별도의 주민 의견청취 절차를 거치지 않아도 된다.

기본계획과 재량

도시기본계획은 도시의 장기발전방향을 제시하는 종합계획이며 기본계획은 입안의 지침이 된다. 구 도시계획법상 도시기본계획은 일반 국민에 대한 직접적인 구속력이 없다.