행정행위의 효력(공정력·불가쟁력·불가변력·선결문제)

핵심 정리

행정행위의 효력은 행정행위 자체가 가지는 공정력·불가쟁력·불가변력과, 처분의 효력 유무가 다른 소송의 전제가 될 때 법원이 다루는 선결문제로 나눠 본다. 이름이 비슷해 헷갈리기 쉬우므로 누가 무엇을 못 하게 되는지를 기준으로 구분해 기억한다.

공정력은 행정행위에 하자가 있더라도 그 하자가 중대하고 명백해 당연무효인 경우를 제외하고는, 권한 있는 기관이 취소할 때까지 취소 전까지 유효하게 통용되는 힘이다. 공정력은 취소 전까지 행정행위를 통용시키는 잠정적 효력이며 판결의 기판력과 같은 효력이 아니다.

불가쟁력은 쟁송제기 기간이 지나 상대방이나 관계인이 그 효력을 더 이상 취소소송으로 다툴 수 없게 하는 효력이다. 다만 불가쟁력은 처분의 기초가 된 사실관계와 법률판단까지 확정하지 않는다.

불가변력은 처분청이나 감독청이 직권으로 행정행위를 자유롭게 취소·변경·철회할 수 없게 하는 효력이다. 그러나 모든 행정행위에 공통되는 효력이 아니고, 행정심판 재결 등 예외적인 경우만 처분청 등을 구속하는 실체법적 효력이다.

선결문제는 처분의 효력 유무 또는 존재 여부가 민사소송의 선결문제가 되어 수소법원이 이를 심리·판단하는 경우다. 「행정소송법」 제11조 제1항은 이때 수소법원이 판단할 수 있다고 정하고, 제2항은 그 선결문제가 된 사실을 처분을 행한 행정청에 통지하도록 한다. 민사소송에서 행정처분의 당연무효 여부가 선결문제라면 법원은 무효확인판결을 먼저 받지 않아도 그 판단에 따라 판결할 수 있다. 다만 하자가 취소사유에 그치면 취소되지 않은 처분의 효력을 부인할 수 없다.

자세히

선결문제의 판단 범위

민사소송에서 무효확인판결을 기다리지 않는다는 결론은 선결문제 사례 전반에 같게 적용된다. 수소법원은 선결문제를 심리할 때 직권으로 증거조사를 하고, 당사자가 주장하지 않은 사실도 판단할 수 있다. 반면 당사자소송에서는 하자가 중대하고 명백한 경우에만 무효를 전제로 판단할 수 있고, 단순한 취소사유라면 효력을 부인할 수 없다.

과세 사례에서도 같은 원칙이 적용된다. 과오납세금 반환청구소송에서 민사법원은 선결문제로서 과세처분의 무효 여부를 판단할 수 있고, 과세처분이 무효이면 이미 낸 세금의 반환을 명할 수 있다. 그러나 재산세부과처분에 취소사유에 해당하는 하자만 있다는 이유로 민사법원이 그 효력을 부인하고 납세액 반환을 명할 수는 없다.

고지·송달과 효력 발생

상대방이 있는 행정처분은 고지되어야 효력이 생긴다. 상대방이 다른 경로로 내용을 알았더라도 고지가 없으면 효력이 발생하지 않는다. 고시로 하는 처분은 고시에서 정한 효력발생일에 효력이 생기며, 상대방에게 통지가 제대로 되지 않았다는 사정만으로 효력이 없어지지 않는다.

도달은 상대방이 현실로 알 필요 없이 알 수 있는 상태에 놓이면 충분하다. 통지는 상대방이 인식할 수 있는 상태에 두고, 객관적으로 행정처분으로 인식할 수 있게 하면 된다. 보통우편으로 보낸 처분서는 상당한 기간 안에 도달했다고 추정할 수 없고, 등기우편이라도 수취인이 주민등록지에 실제 살지 않으면 처분청이 도달 사실을 입증해야 한다. 상대방이 부당하게 수취를 거부해 내용을 알 수 없었다면 의사표시의 효력은 수취 거부 시에 생긴 것으로 본다. 송달이 불가능하면 관보·공보·게시판·일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고해야 한다.

불가쟁력과 신청권·국가배상

불가쟁력이 생긴 처분은 개별법상 신청권이나 해석상 신청권이 없으면 그 변경을 구할 신청권이 인정되지 않는다. 사정변경을 이유로 변경을 요구했다가 거부되었더라도, 그 거부는 원칙적으로 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니다.

불가쟁력이 생겨도 행정청은 직권으로 취소하거나 철회할 수 있고, 중대한 하자로 손해를 입혔다면 국가배상청구의 대상이 될 수 있다. 국가배상을 구할 때 처분의 무효확인이나 취소를 구할 소의 이익이 없더라도, 위법을 이유로 한 손해배상청구에 앞서 취소판결을 받을 필요는 없다. 처분이 위법하다는 이유로 배상을 청구하는 경우에도 그 처분이 먼저 취소되어야 하는 것은 아니다. 취소사유가 있는 영업허가취소처분이라도 국가배상소송에서 법원은 그 위법을 이유로 배상청구를 인용할 수 있다.

확정된 처분이 재청구를 막는지도 자주 묻는다. 산업재해요양보상급여 취소처분이 불복기간 경과로 확정되었더라도 그것이 새로운 요양급여 청구를 막는 것은 아니다. 처분이 확정되었어도 무효 사유가 있으면 다툴 수 있고, 법원도 그 사유를 판단할 수 있다.

성립과 구속력

행정처분은 행정의사가 외부에 공식적으로 표시되어 행정청이 자유롭게 취소·철회할 수 없는 구속을 받게 되는 시점에 성립한다. 선행 행위와 후행 행위가 독립된 법률효과를 목적으로 하더라도, 선행처분의 구속력이 수인한도를 넘는 가혹함을 주고 결과를 예측할 수 없다면 후행처분에 대한 구속력은 인정되지 않는다. 불가변력은 당해 행정행위에만 생기며, 대상을 달리하는 동종의 행정행위에는 미치지 않는다.

확정력·기판력·공정력의 근거

행정처분의 확정력은 더 이상 다툴 수 없다는 뜻일 뿐, 판결의 기판력과 같지 않다. 불복기간이 지나 확정되더라도 기초 사실관계나 법률적 판단에 기판력이 생기는 것은 아니다. 공정력은 법적 안정성에 근거를 두고, 구성요건적 효력은 다른 기관이 행정행위의 존재를 존중하게 하는 효력이어서 두 효력의 이론적 근거는 같지 않다. 항고소송에서 처분이 적법하다고 주장하는 피고가 적법사유를 입증할 책임을 지는 것도 공정력을 부정하는 것이 아니다.