행정규칙과 법령보충적 행정규칙

핵심 정리

행정규칙은 행정기관이 행정조직 내부의 사무 처리 기준으로 정한 일반·추상적 규범이다. 훈령·예규·고시·사무처리준칙이 여기에 해당한다. 행정규칙은 법규명령처럼 일반·추상적 규범이지만, 행정조직 내부에서만 쓰이므로 국민을 대상으로 하는 법규범이 아니라는 점에서 법규명령과 다르다. 행정규칙은 원칙적으로 대외적 구속력이 없다. 공무원은 내부적으로 행정규칙을 따라야 하므로 행정규칙은 사실상 외부에도 영향을 미친다. 다만 이러한 영향은 법적 구속력과 구별해야 한다.

행정규칙이 국민이나 법원을 구속하는 경우는 몇 가지로 정리된다. 첫째는 법령의 위임이다. 법령이 특정 행정기관에 구체적인 사항을 정할 권한을 주면서 그 절차나 방법을 정하지 않았다면, 수임 기관은 행정규칙으로 법령의 내용이 될 사항을 정할 수 있다. 법령의 위임 한계 안에서 구체적으로 정한 행정규칙은 대외적 구속력이 있는 법규명령의 효력을 가질 수 있다. 이때 행정규칙은 행정규칙이라는 이유로 구속력을 얻는 것이 아니라, 법령을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 따라 구속력을 얻는다. 법령보충적 고시는 근거가 되는 법령 규정과 결합하여 대외적 구속력을 가진다. 법령보충적 고시가 그 자체로 직접 구속력을 갖는 것은 아니다. 상위법령과 일체가 되는 범위에서 상위법령의 일부가 된다.

둘째는 행정관행이다. 행정규칙이 되풀이 시행되어 행정관행이 형성되면 행정기관은 자기구속을 받는다. 평등 원칙과 신뢰보호 원칙이 자기구속의 근거이며, 자기구속의 결과 대외적 구속력이 생긴다.

행정규칙에는 분명한 한계가 있다. 행정규칙의 내용이 상위법령에 반하면 법질서상 당연무효이고 행정 내부의 효력도 인정되지 않는다. 법원은 그러한 행정규칙을 법질서상 부존재하는 것으로 보고, 상위법령과 입법 목적에 따라 행정기관의 조치가 정당한지 판단한다.

처분성과 소송 측면도 중요하다. 처분의 근거가 행정규칙에 있더라도 상대방의 권리·의무에 직접 영향을 미치면 항고소송의 대상인 행정처분이다. 법령보충적 행정규칙과 자기구속의 원리에 따라 대외적 구속력을 갖는 재량준칙은 헌법소원의 대상이 될 수 있다. 고시는 내용에 따라 성질이 달라진다. 고시가 일반·추상적 규율을 정하면 법규명령 또는 행정규칙이고, 구체적 규율을 정하면 행정처분이다.

자세히

처분기준은 구속력이 있는가

처분기준은 법령이 아니라 시행규칙이나 고시 같은 행정규칙에 적혀 있는 경우가 많다. 이때 쟁점은 해당 처분기준이 국민을 구속하는지 여부이다. 법령의 위임 없이 법령상 처분 요건을 부령으로 바꾸어 정한 규정은 행정조직 내부의 기준이므로 국민에 대한 대외적 구속력이 없다. 처분기준이 시행령에 있는지 시행규칙에 있는지도 판단 기준이다. 영업정지 처분기준이 시행령에 있으면 대외적 구속력이 인정되지만, 시행규칙에 있으면 그 구속력이 부정된다. 운전면허의 제재적 처분기준을 정한 시행규칙 별표도 법규명령이 아닌 행정규칙이므로 대외적 구속력이 없다.

처분기준의 구속력과 처분의 적법성은 별도로 판단한다. 제재적 처분기준이 부령에 있더라도 그 기준에 맞는다는 이유만으로 처분이 곧바로 적법해지는 것은 아니다. 부령에 정한 제재적 처분기준에 따른 처분이 적법한지는 부령에 맞는지가 아니라 근거 법률의 규정과 취지에 맞는지를 기준으로 판단한다. 법령이 처분의 세부기준을 총리령에 위임했더라도, 그 총리령의 기준은 재판규범이 되지 못한다.

위임의 범위와 법규성

법령이 특정 기관에 구체적인 사항을 정할 권한을 주더라도 위임에는 한계가 있다. 법률이 고시 등 행정규칙에 사항을 위임하는 것은 전문적·기술적이거나 경미한 사항을 업무의 성질상 위임할 수밖에 없는 경우에 한한다. 그러한 사항은 법령이 구체적인 범위를 정해 위임하면 고시 등으로 정할 수 있다.

고시도 같은 기준으로 판단한다. 고시가 법령의 수권에 따라 법령을 보충하는 사항을 정하면, 위임의 한계를 벗어나지 않는 한 대외적으로 구속력 있는 법규명령의 효력을 가진다. 이때 기준이 되는 것은 형식이 아니라 위임 관계이다. 법률의 위임에 따라 절차와 인가기준을 구체적으로 정한 시행규칙 조항은 행정규칙에 불과하지 않다. 같은 시행규칙이라도 위임을 받아 법령의 내용을 채웠다면 법규성이 있다는 뜻이다.

다음 표는 행정규칙의 대외적 효력과 그 기준을 비교한 것이다.