신뢰보호의 원칙과 공적 견해표명

핵심 정리

신뢰보호의 원칙은 행정청이 국민에게 한 언동을 믿은 데 보호할 만한 이유가 있으면, 행정이 그 신뢰를 존중해야 한다는 법원칙이다. 「행정기본법」 제12조 제1항은 행정청이 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하도록 정한다.

판례는 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건을 네 가지로 든다. 첫째, 행정청이 신뢰의 대상이 되는 공적 견해표명을 할 것, 둘째, 개인이 그 견해표명을 정당하다고 믿은 데 귀책사유가 없을 것, 셋째, 개인이 그 견해표명을 믿고 어떤 행위를 했을 것, 넷째, 견해표명에 반하는 처분으로 그 개인의 이익이 침해될 것이다. 네 요건이 모두 갖춰지면 그 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다. 둘째 요건과 관련해, 행정청의 견해표명을 신뢰한 데 개인의 귀책사유가 없어야 신뢰보호가 적용된다.

공적 견해표명이 있었는지는 형식이 아니라 실질에 따라 판단한다. 판례는 행정조직상 형식적 권한분장에 구애되지 않고 담당자의 조직상 지위와 임무, 언동 경위, 상대방의 신뢰 가능성을 본다. 행정청의 공적 견해표명이 있었는지는 행정조직상의 형식적 권한분장에 반드시 구애되지는 않는다.

신뢰보호가 다른 공익에 자동으로 앞서는 것은 아니다. 신뢰보호원칙이 행정의 법률적합성 원칙과 충돌하면 신뢰보호가 원칙적으로 우선하지 않고, 신뢰이익의 보호가치와 공익을 형량해 판단한다. 「행정기본법」 제12조 제2항은 권한 행사의 기회가 있음에도 장기간 행사하지 않아 국민이 권한을 행사하지 않을 것으로 믿을 정당한 사유가 있으면 그 권한을 행사하지 못하게 한다. 다만 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있으면 예외다.

신뢰보호는 법치국가원리에서 파생되는 원칙이다. 국민이 법률이나 제도가 장래에도 지속한다는 합리적 신뢰를 바탕으로 법적 지위를 형성했을 때, 국가는 그 신뢰를 보호해야 한다. 신뢰보호의 원칙은 「행정절차법」에 명문의 근거가 있다.

자세히

민원 안내와 사전통보

단순히 ‘저촉사항 없음’이라고 기재된 것만으로는 이후 처분에 관한 신뢰의 대상이 되는 공적 견해표명이라고 보기 어렵다. 사업계획 적합통보만으로 국토이용계획변경을 승인하겠다는 공적 견해표명을 한 것으로 볼 수 없다. 적합통보와 국토이용계획변경은 제도 취지와 결정단계에서 고려할 사항이 서로 다르다. 적정통보도 마찬가지로, 다른 행정행위를 승인하겠다는 공적 견해표명으로 볼 수 없다. 사업계획 적정통보에는 토지 형질변경 허가를 하겠다는 공적 견해표명이 포함되지 않는다.

도시계획을 변경해 다른 시설을 정한 경우, 당초 도시계획결정만으로는 시행자 지정에 대한 공적 견해표명이 되지 않는다. 지구단위계획에서 권장용도를 정했더라도 공익과 무관하게 건축허가를 언제든 할 수 있다는 공적 견해표명이 되는 것은 아니다.

귀책사유와 수임인

귀책사유가 있는지는 상대방 본인의 사정만 따지지 않는다. 상대방으로부터 신청행위를 위임받은 수임인의 귀책도 고려해 판단한다. 귀책사유는 사실을 숨기거나 부정한 방법으로 처분을 얻은 경우, 하자를 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 경우를 말한다.

사실을 은폐하거나 부정한 방법으로 수익적 처분을 얻은 자는 그 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없다. 사위의 방법으로 신청한 자는 처분이 취소될 가능성을 예상할 수 있었으므로 처분에 대한 신뢰이익을 주장할 수 없다. 건축주와 건축사가 건축한계선 제한을 간과한 채 허가를 받았다면, 그 허가가 정당하다고 신뢰한 데 귀책사유가 있다.

사정 변경과 견해의 실효

행정청이 공적 견해를 표명할 당시의 사정이 변경된 경우, 특별한 사정이 없는 한 그 견해에 반하는 처분은 신뢰보호원칙 위반이 아니다. 공적 의사표명 뒤에 사실적·법률적 상태가 변경되었다면, 특별한 사정이 없는 한 그 의사표명은 신뢰보호의 대상이 되지 않는다.

행정청이 장차 처분을 하겠다는 공적 견해표명이나 확약은 그 전제가 된 상태가 변경되면 별도의 의사표시 없이 효력을 잃는다. 신청 유효기간을 둔 공적 의사표명은 그 기간 안에 신청이 없으면 별도의 의사표시 없이 실효된다.

소급입법과 법령 개정

진정소급입법은 원칙적으로 허용되지 않는다 그러나 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나 신뢰보호에 우선하는 심히 중대한 공익상 사유가 있으면 예외적으로 허용된다. 부진정소급입법은 진행 중인 사항에 적용되므로 원칙적으로 허용되지만, 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권을 제한할 수 있다.

개정 법령이 종전보다 불리한 효과를 규정하더라도, 그 사실관계가 개정법 시행 전에 이미 종결된 것이 아니라면 헌법상 금지되는 소급입법이 아니다. 수강신청 뒤 징계요건을 완화한 학칙개정에 따라 성적 불량을 이유로 징계하는 것은 부진정소급효의 문제이며, 특별한 사정이 없으면 위법하지 않다. 행정처분은 처분 당시 시행 중인 법령에 따르는 것이 원칙이나, 개정 전 법령에 대한 신뢰가 개정 법령을 적용할 공익보다 보호가치가 있으면 그 적용이 제한될 수 있다.

취소와 이익 형량

동일 사유에 대해 이미 한 가벼운 처분을 더 무거운 처분을 위해 취소하는 것은 선행 처분에 대한 신뢰와 법적 안정성을 크게 해쳐 허용되지 않는다. 기득권 침해를 정당화하려면 중대한 공익상 필요와 불이익을 비교·형량해야 한다.

행정청이 단순한 착오로 계속한 처분을 나중에 오류를 발견해 합리적인 방법으로 변경하는 것은 신뢰보호원칙에 위배되지 않는다. 법령 개폐에서 신뢰보호원칙 위반 여부는 침해된 신뢰이익과 새 입법의 공익 목적을 종합해 비교·형량하여 판단한다.