행정법의 일반원칙(비례·평등·자기구속·부당결부금지)

핵심 정리

행정법의 일반원칙은 행정청이 재량을 행사하고 부관을 붙이고 사람을 달리 대우할 때 그 판단을 묶는 기준이다. 개별 법률에 적혀 있지 않아도 행정 전반에 적용되며, 시험에서 자주 묻는 것은 비례의 원칙, 평등의 원칙, 자기구속의 원칙, 부당결부금지의 원칙 네 가지다. 네 원칙은 모두 행정의 재량과 판단이 한쪽으로 치우치는 것을 막는 장치라서 한 묶음으로 익히면 편하다.

부당결부금지의 원칙은 「행정기본법」 제13조가 정한다. 행정청은 행정작용을 할 때 상대방에게 그 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과해서는 안 된다. 실질적 관련은 원인적 관련과 목적적 관련으로 나누어 보는 것이 일반적이다. 그래서 요건은 부과되는 의무가 본래 행정작용과 맞물리는지에 있다.

비례의 원칙은 행정작용이 목적을 넘어 과도하지 않도록 통제하는 원칙이다. 적합성, 필요성, 상당성으로 나누어 차례로 보는 것이 보통이며, 평등의 원칙과 함께 행정 재량의 한계를 정하는 가장 기본적인 틀이다.

자기구속과 관련해서는 재량준칙의 효력이 핵심이다. 재량준칙은 행정조직 내부의 사무처리 기준이어서 일반적으로 대외적 구속력은 없다. 그래서 그 준칙에 어긋난 처분이라는 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 행정 내부의 기준이 실제 처분의 관행으로 굳어졌는지가 판단의 출발점이다.

자세히

자기구속이 생기는 요건

자기구속은 행정청이 과거에 한 처분과 같은 사안을 다시 다룰 때 그 선례에 묶이는 효과다. 그 효과가 생기려면 선례가 되풀이 시행과 행정관행을 이루어야 한다. 재량준칙을 공표하였다는 사정만으로는 자기구속이 생기지 않고, 되풀이 시행되어 행정관행이 성립하면 자기구속원칙이 적용된다. 공표된 문서 한 장만으로는 상대방이 믿고 따를 관행이 생겼다고 하기 어렵기 때문이다.

준칙이 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지면 행정기관은 상대방에 대해 그 준칙에 따라야 할 자기구속을 받는다. 이 경우 그에 반하는 처분은 특별한 사정이 없는 한 평등원칙이나 신뢰보호원칙에 어긋나 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다. 위법한 처분이 반복되었더라도 그 처분이 위법이라면 행정청에 대하여 자기구속력을 갖지 않는다.

부당결부금지와 부관

부관은 행정행위의 효력을 제한하려고 붙이는 부가적 규율이다. 부당결부금지는 행정이 우월한 지위를 이용해 본래 행정작용과 무관한 반대급부를 상대방에게 얻어내는 것을 막으려는 원칙이다. 부관의 상대방은 그 의무를 이행해야 승인을 받을 수 있는 처지에 놓이기 쉬우므로, 의무가 행정작용과 무관하면 행정이 자신의 권한을 목적 밖으로 끌어쓰는 셈이 된다. 승인 사업과 실질적 관련이 없는 토지의 기부채납을 부관으로 붙이는 것은 부당결부금지원칙에 위반되어 위법하다. 이때 관련성은 사업과 토지 사이의 원인적·목적적 관계로 본다.

평등원칙의 판단과 합리적 차별

평등원칙은 합리적 근거 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻한다. 판단은 순서가 있다. 먼저 두 집단이 본질적으로 동일한지를 확정하고, 차별이 확인되면 비례원칙으로 그 정당성을 심사한다. 합리적 이유가 있는 차별은 평등원칙에 반하지 않는다. 의료기관 개설을 시설별로 허가제와 신고제로 달리 정하는 것이 그 예다.

자기구속과 평등원칙의 관계

헌법재판소는 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙을 근거로 행정의 자기구속 원칙을 인정하고 있다. 행정의 자기구속은 동일한 사실관계, 즉 동종 사안에서 문제되며 주로 재량의 통제법리와 관련된다. 내부준칙이나 확립된 행정관행에 따른 행정처분에도 헌법상 평등원칙이 적용된다.

비례원칙의 내용과 적용

비례의 원칙은 「행정기본법」에 명문으로 규정되어 있다. 비례의 원칙은 법치국가원리에서 당연히 파생되는 헌법상의 기본원리이기도 하다. 필요성의 원칙은 목적달성을 위한 적합한 수단 중 침해가 가장 적은 수단을 택하도록 요구한다. 적합성은 수단이 목적 달성에 도움이 되는지를 보는 단계이고, 필요성은 그 가운데 덜 침해하는 수단을 고르는 단계다.