국가행위의 국가 귀속

핵심 정리

국가책임은 국가의 국제위법행위가 있을 때 성립한다. 제2조는 국가의 국제위법행위가 존재하려면 그 행위가 국제법상 국가에 귀속되고 국가의 국제의무 위반을 구성하여야 한다는 두 요건을 든다. 그중 국가 귀속은 어떤 행위가 국가의 행위인지를 가리는 문제이며, 행위가 국가에 귀속되지 않으면 국가책임은 불성립한다. 국제위법행위는 작위에 의해서도 부작위에 의해서도 발생할 수 있다.

국가기관의 행위는 원칙적으로 국가에 귀속된다. 국가기관이 권한 범위를 넘어 한 행위도 국가에 귀속된다. 입법부나 사법부의 행위에 의해서도 국가의 국제책임이 성립한다.

사인의 행위는 원칙적으로 국가에 귀속되지 않는다. 그러나 국가가 사인의 행위를 승인하고 채택한 경우 그 행위는 국가에 귀속되어 국가책임이 성립한다. 정부권한을 행사하도록 위임받은 개인이나 단체의 행위는 권한을 넘거나 지시를 위반해도 국가의 행위로 간주된다.

사인이나 집단이 사실상 국가의 지시나 감독·통제에 따라 행동한 경우 그 행위는 국가의 행위로 간주된다. 국가 귀속은 국가가 개별 행위를 지시하거나 실제로 통제했다는 실효적 통제가 입증되어야 하며, 전반적 통제만으로는 인정되지 않는다.

국제위법행위는 국제책임을 초래한다. 국가책임의 성립 요소로 손해의 발생은 열거되지 않는다.

자세히

국가기관의 행위와 자격 기준

국가기관의 행위를 다룰 때는 권한의 범위와 행위의 자격을 구별해야 한다. 국내법상 권한이 있었는지는 귀속을 가르는 기준이 되지 않으며, 이 점에서 권한 범위를 기준으로 삼는 생각과 구별된다. 국가기관이 명령을 위반하여 행위하더라도 그 행위는 국가기관의 행위로 귀속된다. 판단의 기준은 국가기관의 자격으로 한 행위인지에 있다. 국가기관의 자격으로 한 행위는 권한을 넘는 행위라도 국제법상 그 국가의 행위로 간주된다.

비공권적 성격을 가진 국가기관의 행위도 그 기능과 무관하게 국가의 행위로 귀속된다. 이는 기관의 기능에 따라 귀속을 나누는 생각과 구별되는 점이다. 국가의 행위가 상업적 성격을 띠더라도 국가에 귀속되는 행위이면 국제위법행위로서 국가책임이 성립한다. 따라서 행위가 상업적이라는 사정만으로 귀속이나 책임이 배제되지는 않는다.

국제기구 활동과 통제의 주체

국제기구 활동 과정에서 비롯된 행위라도 국가가 그 행위에 실효적 통제를 하고 있었다면 책임은 그 국가에 귀속된다. 행위의 출처가 국제기구라는 사정만으로 귀속이 결정되지 않고, 누가 실효적으로 통제했는지가 기준이 된다는 뜻이다.

유럽인권재판소는 Behrami·Saramati 사건에서 안보리가 통제한 UN KFOR의 행위는 유럽인권협약 당사국들에 귀속되지 않는다고 판결하였다. 이 판결은 통제의 주체가 안보리였다는 점에서 실효적 통제 법리의 결론과 달라진다. 국제기구 행위의 국제위법성은 국제법에 의하여 결정된다. 따라서 국제기구 행위의 위법 여부는 국가법이 아니라 국제법 기준으로 판단된다.

연방·지방 정부와 복수 유책국

중앙정부는 지방정부의 행위에 대해 국제법상 책임을 부담할 수 있다. 주정부 기관의 행위는 연방국가의 행위로 귀속되어 연방국가의 책임이 성립할 수 있다. 이는 연방국가 내부의 행정 구조를 이유로 국제책임이 면제되지 않는다는 뜻이다.

복수의 국가가 위법행위에 관여한 경우 각 국가는 자신의 행위 범위에 대해서만 책임을 지며, 전체 위법행위에 대해 연대책임을 지는 것은 아니다.

사인 행위의 방치와 자발적 수행

사인의 행위가 국가에 귀속되는 경로는 승인·채택 외에도 있다. 국가가 사인의 행위를 방치하고 부추기거나 자기 것으로 인정·채택한 경우에도 그 행위는 국가에 귀속될 수 있다. 방치와 부추김은 국가가 적극적으로 채택하지 않은 경우에도 귀속 문제가 생긴다는 점에서 승인·채택과 구별된다.

공공당국이 없어 정부권한의 행사가 필요한 상황에서 개인이 자발적으로 행정이나 치안을 수행하면 그 행위는 국가의 행위로 볼 수 있다. 이 경우는 지시나 승인이 아니라 자발적 수행이라는 행위의 성격이 쟁점이다.