정부승인과 승인 행위 유형

핵심 정리

승인은 이미 국제법 주체로 인정받은 국가가 새로 성립한 국가나 새로 들어선 정부를 국제사회의 구성원으로 받아들이는 행위다. 승인은 대상에 따라 국가승인과 정부승인으로 나뉜다. 국가승인은 새로운 국가의 성립을 인정하는 것이고, 정부승인은 이미 존재하는 국가 안에서 정부가 바뀐 경우에 그 정부를 받아들이는 것이다. 정부승인의 필요성은 혁명이나 쿠데타처럼 정부가 비합헌적 방법으로 바뀐 경우에 제기된다.

승인은 한 국가를 주권국으로 간주하는 다른 주권국의 결정이다. 따라서 승인 그 자체가 외교관계를 수립하거나 유지하겠다는 뜻은 아니며, 승인이 있었다는 사실과 외교관계가 있다는 사실은 별개로 확인해야 한다. 승인이 재량의 문제라는 설명도 있어, 승인 여부는 법적 의무보다 정치적 판단과 맞물리는 경우가 많다.

승인의 방법은 명시적 승인과 묵시적 승인으로 나뉜다. 명시적 승인은 새로운 국가가 성립을 통보해 왔을 때 편지, 축전, 조약 등으로 승인 의사를 분명히 표현하는 방법이다. 묵시적 승인은 상대를 국제법 주체로 인정하는 것을 전제로 하는 행위, 곧 외교사절의 파견과 접수, 영사의 파견과 접수, 양자간 협약의 체결 같은 행위를 통해 이루어진다. 묵시적 승인에서는 행위 자체에서 승인 의사가 추정된다고 본다.

일반적으로 승인은 명시적으로 행해진다. 그러나 국가 성립의 경위가 복잡한 경우에는 묵시적 승인이 되기도 한다. 또한 법적 승인이 이루어지기 전에 사실상 승인을 할 수 있다. 사실상 승인은 새 국가가 정치적으로 불안정하거나 국제법을 준수할 의사와 능력에 의문이 있는데도 외교관계를 설정해야 할 필요가 있을 때 잠정적으로 이루어진다. 사실상 승인은 어디까지나 잠정적이므로, 문제가 해결되면 법적 승인으로 이어지고 해결되지 않으면 승인을 철회할 수 있다.

정부승인은 국가승인과 같은 문제로 보기 어렵다. 정부승인의 변경은 국가승인 여부에 영향을 주지 아니한다. 두 제도를 구별해 읽어야 하는 이유가 여기에 있다.

이 단원의 쟁점은 묵시적 승인의 범위, 교전단체 승인, 정부승인의 원칙과 효과, 국제연합 가입과 승인의 관계로 나뉜다. 시험에서는 특정 행위가 승인 행위 유형에 해당하는지를 가르는 선지가 많으므로, 행위의 성격과 승인 의사가 드러나는지를 기준으로 판단하는 습관이 필요하다.

자세히

묵시적 승인의 범위

영사 인가장 부여는 국가승인으로 인정되는 행위 유형에 해당한다. 이 행위는 묵시적 승인이 문제되는 대표적 행위 중 하나다. 묵시적 승인으로 제시되는 행위에는 이 밖에 국기에 대한 예의 표시, 미승인국 국가원수의 국빈방문 또는 그 초청, 외교관계 수립의 요청이나 희망 표현 등이 있다. 반면 특별(임시) 외교사절의 파견과 접수, 기술적 양자조약의 체결, 국제청구의 제기와 보상금은 묵시적 승인으로 인정할 수 없다.

묵시적 승인의 판단은 행위가 상대를 국제법 주체로 인정하는 전제 위에 있는지, 그리고 승인 의사가 행위에서 추정되는지에 달려 있다. 정식(상주) 외교관계와 특별(임시) 외교사절은 겉보기에 비슷해 보이지만 상주성과 임시성을 구별해 두어야 한다. 다자조약 가입이나 기술적 조약처럼 승인과 직접 관계없는 행위가 함께 이루어졌다면, 그 행위가 승인 의사를 추정하게 하는지를 따로 본다.

교전단체 승인의 효과

교전단체 승인은 정부승인과 달리 반란 집단을 대상으로 한다는 점에서 구별된다. 따라서 같은 반란 상황이라도 정부를 승인하는 문제와 교전단체를 승인하는 문제를 나누어 답해야 한다. 교전단체를 승인한 제3국은 전시중립국의 지위에 놓인다. 교전단체 승인이 있으면 중앙정부와 교전단체 간의 무력충돌은 국제적 무력충돌로 간주된다.

제3국이 교전단체를 승인하는 이유는 반란지역에서 자국민의 이익을 보호할 필요가 있기 때문이다. 제3국이 반란단체와 중앙정부 간 무력충돌에 대해 중립선언을 하면 교전단체 승인이 된 것으로 볼 수 있다.제3국이 반란단체와 중앙정부 간 무력충돌에 대해 중립선언을 하면 교전단체 승인이 된 것으로 볼 수 있다. 이 경우 중립선언은 승인으로 볼 수 있다는 점을 묻는 선지로 나온다.

정부승인의 원칙과 판단 기준

정부승인의 원칙으로는 토바르주의가 대표적으로 거론된다. 토바르주의는 헌법에 반하는 방법으로 집권한 정부를 승인하지 않는다는 원칙이다. 반면 UN 총회는 결의를 통해 특정 정부를 합법정부로 승인할 수 있다.

정부승인 판단에서 정부가 실제로 통제하고 있는지를 중시하는 입장도 있다. Tinoco 중재판정은 정부승인 판단에서 정부의 실효적 통제를 중시하는 입장을 취하였다. 정부승인의 원칙은 집권 방법을 기준으로 하는 입장과 실효적 통제를 기준으로 하는 입장으로 나누어 정리하면 혼동이 줄어든다.