지목체계

왜 배우는가: 지목 제도의 변천과 개선 방향을 묻는 문항이 여러 교시에 걸쳐 나온다. 지목은 토지이용계획과 지적 행정이 함께 기대는 기초 분류이므로, 정확한 정의와 구분 기준을 알아야 제도 비교와 개선 논의를 답안에 옮길 수 있다.

출제 이력: 제135회 3교시 2번, 제128회 4교시 2번, 제116회 4교시 2번, 제101회 4교시 4번, 제92회 2교시 5번, 제90회 4교시 3번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

지목은 토지의 주된 사용 목적에 따라 토지의 종류를 구분하여 표시한 것이다. 지목은 지번 앞에 붙어 필지가 어떤 용도로 쓰이는지를 행정상 분류하게 하는 표시이다. 토지대장에 등록되는 지목은 토지의 소재·지번·면적·소유자와 함께 토지의 상황을 명확하게 하는 장부의 등록사항이며, 필지의 성격을 가장 직접적으로 나타내는 항목이다.

핵심 키워드는 다음과 같다.

• 지목(地目)
• 주된 사용 목적
• 토지의 종류 구분
• 28개 지목
• 지번 앞 표시
• 토지대장 등록사항
• 토지이용 분류

2. 개념 풀이

지목의 정식 정의는 토지대장에 등록하여 토지의 상황을 명확하게 하는 항목으로서, 토지의 주된 사용 목적에 따라 토지의 종류를 구분하여 표시한 것이다. 이 정의에서 핵심 기준은 토지의 형상이나 소유 관계가 아니라 주된 사용 목적이다. 한 필지에 여러 용도가 섞여 있어도 주된 목적을 기준으로 하나의 지목을 정하므로, 지목은 필지 단위의 대표 용도로 이해해야 한다.

원리는 이용 상태에 따른 분류에 있다. 같은 면적의 땅이라도 물을 끌어 벼를 재배하면 답이 되고, 물을 상시적으로 이용하지 않고 밭작물을 재배하면 전이 된다. 이 기준 때문에 지목은 토지가 현재 무엇으로 쓰이는지를 행정 장부에 고정해 두는 역할을 한다. 다만 지목은 공부(公簿)에 적힌 분류이므로 실제 이용 상태와 구분해서 봐야 한다.

핵심 용어는 다음 세 가지부터 익힌다.

• 전(田)은 물을 상시적으로 이용하지 않고 곡물, 원예작물(과수류는 제외), 약초, 뽕나무, 묘목, 관상수 등을 주로 재배하는 토지이다. 흔히 밭이라고 부르며, 식용 죽순을 재배하는 토지도 여기에 포함된다.
• 답(畓)은 물을 상시적으로 직접 이용하여 벼, 연꽃, 미나리, 왕골 등을 주로 재배하는 토지이다. 일반적으로 논이라고 부르는 땅이 해당한다. 전과 답은 물을 상시적으로 이용하는지 여부로 구분된다.
• 과수원은 사과, 배, 밤, 호두, 귤나무 등 과수류를 집단적으로 재배하는 토지와 이에 접속된 저장고 등 부속시설물의 부지를 말한다. 과수류를 전의 재배 대상에서 제외하는 것이 과수원과 전을 구분하는 기준이다.

나머지 지목도 같은 원리로 이해하면 된다. 목장용지는 축산업이나 낙농업을 위해 초지를 조성한 토지와 축사 등의 부지를 뜻하고, 임야는 산림 및 원야를 이루는 수림지, 죽림지, 암석지, 자갈땅, 모래땅, 습지, 황무지 등을 말한다. 광천지는 온수, 약수, 석유류 등이 용출되는 용출구와 그 유지에 쓰이는 부지이며, 염전은 바닷물을 끌어들여 소금을 채취하기 위해 조성한 토지이다.

28개 지목은 학습할 때 농지, 자연, 건축·시설, 교통, 수자원, 여가, 기타 계열로 묶으면 한꺼번에 떠올리기 쉽다. 이 묶음은 설명을 위한 편의 분류일 뿐 법령의 구분이 아니다.

3. 등장 배경과 필요성

지목은 토지를 종류별로 나누어 기록하려는 필요에서 출발한 분류 체계이다. 우리나라의 지목은 28개 지목으로 구분되며, 토지대장에 필지마다 하나씩 표시된다. 지목을 사용하는 나라는 동양에서 한국, 대만, 일본이며, 서양에서는 독일이 유일하다. 두 지역은 출발 배경이 같았으나 지목제도가 변천하면서 현재는 기능과 목적이 서로 달라졌다. 따라서 지목의 필요성은 제도의 역사와 현재의 토지이용 목적을 함께 놓고 살펴봐야 한다.

필요성의 첫째는 토지이용계획과의 연결이다. 우리나라 헌법 제120조 제2항은 국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다고 규정한다. 이 계획은 필지별 정보를 제공하는 지목을 바탕으로 수립되고 정책으로 추진된다. 그러므로 지목은 단순한 토지 분류가 아니라 토지이용의 기초 자료이다.

둘째는 공부와 현황의 구분이다. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」은 지상경계점등록부에 공부상 지목과 실제 토지이용 지목을 함께 적도록 정한다. 이는 지목이 장부에 적힌 분류이고, 실제로 어떻게 쓰이는지는 별도로 기록해야 함을 보여준다. 공부상 지목과 현황이 다를 때 두 기록의 의미를 구분해야 행정상 혼선을 줄일 수 있다.

셋째는 토지이용 형태의 다양화다. 도시화와 산업 구조의 변화로 한 토지에서 여러 용도가 나타나면서, 28개 지목의 분류가 실제 이용을 충분히 담는지 점검할 필요가 커진다. 이 점검이 지목 제도의 변천과 개선 논의의 출발점이 되며, 변천과 개선 방향은 이후 절에서 다룬다.