민간공원 조성 특례사업

왜 배우는가: 지방자치단체의 재정 부족으로 도시공원이 제때 조성되지 못하는 문제가 반복된다. 민간 자본을 끌어들이는 제도의 목적과 문제점을 함께 묻는 형태로 시험에서 다뤄진다. 조경 기술사는 사업 절차와 조경 계획 요건을 함께 알아야 답안을 완성할 수 있다.

출제 이력: 제112회 2교시 3번, 제111회 4교시 1번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

민간공원 조성 특례사업은 민간공원추진자가 장기미집행 도시공원을 조성하는 대신 일부 부지에 비공원시설을 설치하도록 허용하는 제도다.

이 사업은 지방자치단체가 재정 문제로 만들지 못한 도시공원을 민간의 자본과 기술로 조성하는 방식이다. 민간은 공원 일부 부지에 비공원시설을 설치해 조성 비용을 회수할 수 있다. 법적 근거는 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제21조의2(도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례)이고, 세부 절차는 「도시공원부지에서 개발행위 특례에 관한 지침」이 정한다. 시장·군수는 공원 조성을 확보하면서 민간 참여를 끌어내는 수단으로 이 제도를 활용한다.

핵심 키워드는 다음과 같다.

• 민간공원추진자: 특례사업을 위해 도시·군계획시설사업의 시행자 지정을 받은 자이다.
• 장기미집행 도시공원: 도시·군관리계획 결정 고시 후 장기간 공원사업이 시행되지 않은 도시공원이다.
• 행위특례: 도시공원 부지에서 공원 외 시설의 개발행위를 허용하는 법 제21조의2의 특례이다.
• 비공원시설: 공원시설이 아니면서 행위특례에 따라 도시공원 부지에 설치하는 시설이다.
• 비공원시설부지: 민간공원추진자가 비공원시설을 설치하려는 도시공원 내 부지이다.
• 공원조성계획: 공원시설과 비공원시설부지의 배치, 조성 방향을 정해 결정·고시하는 계획이다.
• 기부채납: 조성한 공원시설을 공원관리청에 무상으로 귀속시키는 절차이다.
• 공원 일몰제: 도시계획시설 결정 후 일정 기간 사업이 없으면 결정이 효력을 잃는 제도이다.

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면 다음과 같다. 도시공원으로 지정된 땅을 나라나 지자체가 돈이 없어 만들지 못할 때, 민간이 대신 공원을 만들어 주고 그 대가로 공원 안 일부 땅에 건물을 지어 쓰게 해 주는 제도다. 민간은 공원 조성 비용을 돌려받고, 지자체는 묶여 있던 공원 부지를 확보한다.

정식 정의는 다음과 같다. 민간공원 조성 특례사업은 법 제21조의2의 행위특례에 따라 민간공원추진자가 도시공원을 조성하면서 비공원시설을 설치하는 사업이다. 행위특례는 도시공원 부지에서 원래 허용되지 않는 개발행위를 특별히 허용하는 장치다. 지침은 이 사업을 특례사업이라 줄여 쓴다.

핵심 용어는 다음 세 가지다.

• 행위특례: 도시공원 부지에서 공원 외 시설의 설치를 허용하는 특례다. 민간의 사업성을 높여 참여를 끌어내는 인센티브 역할을 한다.
• 비공원시설: 공원시설이 아니면서 행위특례에 따라 설치하는 시설이다. 공원의 주된 기능을 해치지 않는 범위에서 계획한다.
• 민간공원추진자: 도시·군계획시설사업의 시행자 지정을 받은 자다. 지정 이전 단계의 신청자는 민간공원추진예정자로 부른다.

적용 대상은 면적과 미집행 기간으로 정해진다. 행위특례는 5만제곱미터 이상 도시공원에 적용하는 것이 원칙이다. 적용 대상은 도시·군관리계획 결정 고시일로부터 10년 이상 도시공원 사업이 시행되지 않은 장기미집행 도시공원이다. 시장·군수가 필요하다고 인정하면 도시공원위원회 심의를 거쳐 대상을 달리 정할 수 있다.

공원을 나눠 적용하는 경우도 있다. 시장·군수는 필요하면 도시공원을 5만제곱미터(국공유지 제외) 이상으로 분할해 행위특례를 적용할 수 있다. 분할 후 미집행 잔여면적이 5만제곱미터 미만이면 행위특례는 적용할 수 없다. 면적 기준을 잘못 잡으면 제도 자체가 성립하지 않으므로 답안에서 면적 기준을 먼저 짚는다.

비공원시설은 용도지역 건축 제한을 따른다. 비공원시설은 용도지역 건축 제한을 따르는 시설이다. 비공원시설은 녹지지역·주거지역·상업지역에서 허용되는 시설로, 지방도시계획위원회 심의를 거친 건축물이나 공작물에 한정된다. 지하에 설치하는 경우에도 해당 용도지역에서 설치가 가능해야 한다.

입지는 주변 경관과 조화를 이루어야 한다. 보전 가치가 높은 식생과 생태 지역에는 입지하지 않도록 하고, 절토와 성토를 최소화해 본래 지형을 보전한다. 이 기준은 조경 계획의 핵심 판단 요소이므로 경관과 생태 검토를 함께 서술한다.

3. 등장 배경과 필요성

도시공원은 도시계획시설로 결정되면 토지를 매입하고 공원을 조성해야 한다. 그러나 지방자치단체는 토지 보상비와 공사비를 한꺼번에 감당하기 어려워 오랫동안 사업을 미루는 경우가 많았다. 이렇게 장기미집행 상태로 남은 공원 예정지는 사유지로 방치되고, 개발 압력이 커져 난개발이 우려된다.

제도 측면에서는 시간 제약도 있다. 도시계획시설 결정 후 20년 안에 사업이 이뤄지지 않으면 결정이 효력을 잃는다. 이것이 공원 일몰제다. 근거는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조다. 실효되면 공원 지위가 사라지므로, 지자체는 실효 전에 공원조성계획을 결정하거나 보전녹지지역 지정, 지구단위계획 수립 등 관리 방안을 검토해야 한다.