시민참여 단계

왜 배우는가: 시민참여 단계는 환경계획과 정책 결정에서 시민에게 얼마만큼의 권한을 줄 것인지를 판단하는 기준이다. 기술사 시험에서는 Arnstein의 여덟 단계를 세 범주로 나누어 설명하는 문제가 반복해서 나오므로 용어와 범주를 정확히 구분해야 한다.

출제 이력: 제127회 4교시 6번, 제109회 1교시 9번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

시민참여 단계는 시민이 정책 결정에 미치는 영향력의 크기에 따라 시민참여의 형태를 여덟 단계로 나눈 아른슈타인(Arnstein)의 참여 사다리 모형이다.

핵심 키워드는 다음과 같다.

• 시민참여: 행정의 정책 결정과 집행 과정에 시민이 개별적 또는 집단적으로 관여하는 행위이다.
• 참여 사다리: 참여의 수준을 아래에서 위로 쌓은 여덟 단계의 계단 구조이다.
• 비참여: 시민에게 결정 권한을 주지 않고 정부가 시민을 교육하거나 설득하는 범주이다.
• 형식적 참여: 시민의 의견을 듣지만 최종 판단권은 정부가 유보하는 범주이다.
• 시민권력: 시민이 결과에 실질적 영향을 행사하는 범주이다.
• 파트너십, 권한위임, 시민통제: 시민권력 범주를 이루는 세 단계이다.

답안의 첫 줄에는 정의 문장을 그대로 쓰고, 이어서 세 범주와 여덟 단계의 이름을 순서대로 덧붙이는 것이 가장 짜임새 있는 답안 구성이다.

2. 개념 풀이

시민참여 단계의 정식 정의는 시민이 행정 결정에 미치는 영향력의 정도를 기준으로 참여 형태를 등급화한 분류 체계이다. 아른슈타인은 1969년 발표한 논문에서 이 기준으로 여덟 단계를 사다리처럼 배열하였다. 사다리의 아래쪽일수록 시민은 정책의 대상에 머물고, 위쪽일수록 결정 결과를 정부와 나눠 갖게 된다.

원리를 한 문장으로 요약하면, 참여의 가치는 시민이 참여했다는 사실이 아니라 시민의 의견이 결정에 실제로 반영되는 정도에 있다는 것이다. 사다리의 위쪽으로 갈수록 시민의 발언은 결과를 바꿀 수 있는 힘을 갖는다. 반대로 아래쪽 단계는 권력 구조를 그대로 둔 채 참여의 외형만 갖추게 된다. 이 점에서 사다리 모형은 참여의 양이 아니라 권력이 이동한 정도를 재는 도구이다.

이 체계에서 여덟 단계는 참여의 효과를 기준으로 세 범주로 묶인다. 같은 참여라도 범주에 따라 시민이 얻는 권한과 행정의 목적이 다르므로, 세 범주를 구분하여 쓰는 것이 핵심이다.

비참여 범주는 조작(manipulation)과 치유(therapy) 두 단계로 구성된다. 이 단계는 주민을 참여시키는 것이 아니라 정부가 주민을 교육하거나 설득하는 데 목적이 있으므로 참여로 보지 않는다. 따라서 참여의 출발점이 아니라 피해야 할 형태로 다룬다.

형식적 참여 범주는 정보제공(informing), 자문(consultation), 회유(placation) 세 단계로 구성된다. 시민은 정보를 받고 의견을 제시할 수 있으나, 그 의견이 정책에 반영될지는 정부가 판단한다. 이 범주는 시민에게 발언 기회를 주지만 결정 권한은 주지 않는 상징적 참여라는 점에서 토큰주의(tokenism)라고도 부른다.

시민권력 범주는 파트너십(partnership), 권한위임(delegated power), 시민통제(citizen control) 세 단계로 구성된다. 파트너십은 정부와 시민이 권력을 나눠 협상하는 단계이고, 권한위임은 특정 사안의 결정권을 시민에게 넘기는 단계이다. 시민통제는 시민이 계획과 집행의 전 과정을 주도하는 가장 높은 단계이다.

시민에게 부여할 권한의 정도는 주어진 환경 문제의 특성, 문제의 공공성 정도, 사업의 반복성과 시민과의 관련성, 시민의 전문지식 유무에 따라 결정된다. 참여 단계는 사업마다 고정된 값이 아니라 상황에 따라 정해진다는 뜻이다.

3. 등장 배경과 필요성

시민참여 개념은 1960년대 미국을 중심으로 보급되었다. 정부 주도의 도시계획과 사회 프로그램이 확대되면서 주민 의견을 듣는 절차가 형식에 그친다는 비판이 커졌고, 아른슈타인의 사다리 모형은 이 비판을 체계화한 대표 모형으로 평가받는다. 이 모형은 지금도 도시계획과 정부 프로그램의 참여 이론에서 기준점으로 인용된다.

시민참여의 목적은 시민에게 정보를 제공하고, 시민으로부터 정보를 수집하며, 행정 결정과 사업의 개선을 도모하는 데 있다. 또한 개인과 소수의 권리와 이익을 보호하는 데에도 목적이 있다. 이 목적은 세 범주 중 어느 단계를 택할지를 정하는 기준이 된다.

환경 분야에서 시민참여가 필요한 이유는 환경문제의 외부성에 있다. 환경문제는 주민의 생명과 재산에 직접 연결되며 외부성이 크기 때문에 국가의 적극적인 개입이 필요하다. 그러나 행정기관은 현장의 생활 정보와 지역의 가치 판단을 충분히 갖추기 어렵다. 시민참여는 이 역량의 부족을 보완하는 수단으로 필요해졌다.