생태계서비스지불제계약

왜 배우는가: 생태계서비스지불제계약은 생태계 보전을 토지 소유자와의 계약으로 실현하는 제도이므로 보호지역 지정 방식과 무엇이 다른지 이해해야 한다. 기출에서도 사업 목적, 보호지역 방식과의 차이, 대상지역과 활동내용을 묻는 형태로 다뤄졌다.

출제 이력: 제136회 3교시 3번, 제125회 2교시 3번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

생태계서비스지불제계약은 생태계서비스의 보전·증진을 위해 토지 관리방법을 정하고 보상을 지급하는 계약이다.

답안 첫 줄에는 위 정의를 그대로 쓰는 것이 좋다. 정의에는 계약 목적, 계약 상대, 계약 내용, 보상이라는 네 요소가 들어가야 하며, 하나라도 빠지면 정의가 불완전해진다.

핵심 키워드는 다음과 같다.

• 생태계서비스는 인간이 생태계로부터 얻는 공급, 환경조절, 문화 관련 혜택을 말한다.
• 생태계서비스지불제계약은 생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률 제16조에 따라 토지 관리방법을 정하는 계약이다.
• 토지 관리방법은 자연자산의 유지·관리, 경작방식의 변경, 화학물질의 사용 감소, 습지의 조성 등을 가리킨다.
• 정당한 보상은 정부 또는 지방자치단체의 장이 계약 이행 상대자에게 지급하는 대가이다.
• 생태·경관보전지역은 계약 대상이 되는 지역 유형 가운데 하나이다.
• 민간 참여는 법인, 단체, 개인이 계약에 참여하는 방식이다.
• 지원센터는 기후에너지환경부장관이 지정할 수 있는 생태계서비스지불제계약 지원센터를 말한다.

2. 개념 풀이

정식 정의는 다음과 같다. 법 제16조제1항은 정부가 법에서 정한 지역이 보유한 생태계서비스를 체계적으로 보전·증진하기 위하여 토지의 소유자·점유자 또는 관리인과 체결하는 계약을 생태계서비스지불제계약이라고 규정한다. 정부는 이 계약을 직접 체결하거나 지방자치단체의 장에게 체결을 권고할 수 있으며, 조문상 권한의 주체와 상대가 분명하게 정해져 있다.

원리는 토지 관리방법이 생태계의 기능을 바꾼다는 데서 출발한다. 경작방식을 바꾸거나 습지를 조성하면 생태계가 제공하는 혜택의 양과 질이 달라지므로, 공익적 생태계서비스를 유지하는 관리 행위에 대가를 지급하는 구조가 된다. 여기서 지불의 대상은 단순한 시설이 아니라 토지 관리의 결과이다.

계약의 핵심 의무는 보상과 통보이다. 정부 또는 지방자치단체의 장은 이행 상대자에게 정당한 보상을 하여야 한다. 이 보상은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지급되며, 계약 내용과 정당한 보상액의 지급시기, 산정방법은 청약인과 협의하여 조정할 수 있다. 여기서 이행 상대자는 계약 내용을 실제로 이행하는 토지의 소유자, 점유자 또는 관리인을 말한다.

계약 당사자가 계약을 이행하지 않거나 해지하려는 경우 상대방에게 3개월 이전 통보하여야 한다. 이 규정은 일방이 갑자기 계약에서 이탈하여 관리가 끊기는 상황을 막기 위한 절차 규정이다. 계약 체결 전 절차로는 행정기관의 장이 계약을 체결하려는 경우 계약의 주요 내용, 대상지역, 계약기간 등을 15일 이상 공고하거나 게시해야 한다. 이 절차는 시행령 제9조에 규정되어 있다.

3. 등장 배경과 필요성

생물다양성 보전은 오랫동안 일정한 지역을 보호지역으로 지정하는 방식으로 추진되었다. 그러나 지정 방식은 주민 반발로 신규 지정에 한계가 있었고, 지정 이후에도 효율적으로 관리되지 않는다는 문제가 지적되었다. 특히 토지 소유주에게 관리를 강제할 수 없어서, 국가가 공익 목적으로 관리계약 제도를 도입할 필요가 제기되었다.

국제 의무도 배경이다. 우리나라는 생물다양성협약에 가입하여 생물다양성과 생물자원의 지속가능한 이용 전략을 개발하고, 그 전략을 국가 개발전략에 반영해야 할 의무가 있다. 생태계서비스지불제계약은 이러한 의무를 국내에서 이행하는 수단 가운데 하나로 이해하면 된다.

보호지역 지정 방식과 계약 방식의 차이가 등장 배경의 핵심이다. 지정 방식은 지역을 정하고 관리 기준을 적용하는 방식이며, 계약 방식은 토지 소유자와의 합의로 관리방법을 정하는 방식이다. 영국의 SSSI 제도처럼 관리계약을 통해 지역을 보전하는 해외 사례가 국내 관리계약 프로그램을 검토하는 참고가 되었다.

법에서는 정부 계약을 제16조에, 민간 참여를 제16조의2에, 지원센터를 제16조의3에 각각 규정하고 있다. 특히 민간 참여에 대해서는 민간은 직접 계약 또는 지원센터를 통한 기탁 방식으로 계약에 참여할 수 있다고 명시되어 있다. 이는 정부 중심의 계약을 넘어 민간 자원을 생태계 보전에 끌어들이는 경로가 법에 마련되어 있다는 뜻이다.

필요성은 세 가지로 정리한다.

• 공익적 생태계서비스를 토지 관리로 지속적으로 확보할 필요가 있다.
• 지정이 어려운 지역도 토지 소유자와의 합의로 관리 범위에 넣을 수 있다.
• 민간 자원과 지원센터를 활용해 사업 규모를 넓힐 수 있다.

이 세 가지를 답안에서 배경으로 쓰면, 뒤의 구성요소와 절차를 설명할 때 근거가 자연스럽게 이어진다.

4. 구성요소·원리·절차

생태계서비스지불제계약은 네 가지 요소로 이루어진다. 한쪽은 정부 또는 지방자치단체의 장이고, 다른 쪽은 토지의 소유자·점유자 또는 관리인이다. 계약의 대상은 법이 정한 지역의 토지이며, 계약 내용은 그 토지의 관리방법이다. 구성요소를 정리하면 다음 표와 같다.