국립공원 관리

왜 배우는가: 국립공원 관리는 자연보전과 국민의 탐방 수요가 충돌하는 지점에서 행정이 무엇을 정하고 어떻게 제한하는지를 보여 주는 주제이다. 실무에서는 공원계획, 공원별 보전·관리계획, 행위 허가 제도가 함께 작동하므로 전체 체계를 이해해야 한다. 시험에서는 지정 기준과 관리 방향을 함께 묻는 주제이다.

출제 이력: 제121회 2교시 6번, 제103회 4교시 3번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

국립공원 관리는 자연생태계와 자연·문화경관을 대표하는 지역을 지정하고 보전·이용·관리하는 행정 활동이다.

국립공원 관리는 「자연공원법」에 따라 지정, 계획 수립, 행위 허가, 시설 운영, 탐방객 관리가 하나의 흐름으로 이어지는 체계이다. 답안에서는 지정 주체와 계획 체계를 먼저 밝히고, 보전과 이용의 조화를 결론으로 제시해야 한다. 핵심 키워드는 다음과 같다.

• 국립공원: 우리나라의 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역으로서 지정된 공원이다.
• 공원관리청: 자연공원을 지정하고 관리하는 기관이며, 국립공원은 기후에너지환경부장관이 지정·관리한다.
• 공원계획: 용도지구 결정, 공원시설 설치, 건축물 행위 제한 등 토지 이용에 관한 계획이다.
• 공원별 보전·관리계획: 동식물 보호, 훼손지 복원, 탐방객 안전관리 등 공원 단위의 실행 계획이다.
• 용도지구: 공원계획에 따라 허용되는 행위를 달리 정한 구역 단위이다.
• 공원자원: 자연생태계, 자연경관, 문화경관 등 자연공원을 구성하는 유형·무형의 자원이다.
• 기본원칙: 자연공원을 현재세대와 미래세대를 위해 보전하고 생태계의 건전성을 지키는 관리 원칙이다.

2. 개념 풀이

정식 정의는 「자연공원법」 제2조에 따른다. 자연공원은 국립공원, 도립공원, 군립공원 및 지질공원을 말하며, 국립공원은 우리나라의 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역으로서 제4조 및 제4조의2에 따라 지정된 공원이다. 따라서 국립공원 관리는 대표성이 있는 지역을 지정하는 일에서 출발하고, 지정 이후의 보전·이용·관리가 그 다음 단계로 이어진다.

국립공원 관리의 핵심은 보전과 이용을 용도지구별 행위 제한으로 조정하는 데 있다.

원리의 핵심은 보전과 이용의 조화이다. 자연공원은 생태계와 경관을 보전하는 것이 목적이지만, 공원계획을 통해 알맞게 이용하도록 하는 것도 법의 목적이므로 두 가치가 늘 충돌한다. 이 충돌은 용도지구별 행위 제한으로 조정한다. 생태계 영향이 큰 행위는 허가 대상으로 묶고, 공원자원을 훼손하지 않는 범위에서 이용을 허용하는 방식이다.

지정은 조사에서 시작한다. 공원관리청은 자연공원을 지정하려면 지정 대상 지역의 자연생태계, 생물자원, 경관의 현황과 특성, 지형, 토지 이용 상황 등을 조사하여야 하며, 과학적 조사는 관계 전문기관에 의뢰할 수 있다. 지정 대상이 둘 이상의 행정구역에 걸치면 관계 시·도지사 또는 군수가 협의하여야 한다.

공원관리청은 자연공원을 지정하고 관리하는 주체이다. 국립공원은 기후에너지환경부장관이, 도립공원은 도지사 또는 특별자치도지사가 지정·관리한다. 군립공원은 군수가, 시립공원은 시장이, 구립공원은 자치구의 구청장이 지정·관리한다.

용도지구는 공원계획에서 행위 제한의 강도를 달리하여 나눈 구역이다. 법령에 따라 공원자연보존지구, 공원자연환경지구, 공원마을지구 등으로 나뉘며, 지구마다 허용되는 행위와 허가 기준이 다르다.

기본원칙은 제2조의2가 정한 관리의 방향이다. 자연공원은 모든 국민의 자산으로서 현재세대와 미래세대를 위하여 보전되어야 하며, 생태계의 건전성과 생태축의 보전·복원, 기후변화 대응에 기여하도록 지정·관리되어야 한다. 또한 과학적 지식과 객관적 조사 결과에 기반하고, 지역사회와 협력하며, 국제협력을 증진해야 한다.

공원계획과 공원별 보전·관리계획은 구분해야 한다. 공원계획은 용도지구 결정과 행위 제한 등 토지 이용의 틀을 정하는 계획이고, 공원별 보전·관리계획은 동식물 보호와 훼손지 복원처럼 공원 단위의 실행을 정하는 계획이다. 공원관리청은 공원별 보전·관리계획을 10년마다 수립하여야 하며, 자연환경 보전 여건 변화 등으로 변경할 필요가 있다고 인정되는 경우에만 5년마다 변경할 수 있다.

3. 등장 배경과 필요성

국립공원 관리가 필요해진 배경은 탐방 수요의 증가와 개발 압력이다. 탐방객이 국립공원을 유흥이나 등산의 장소로만 여기는 경우가 있고, 동식물을 포획하거나 채취하는 행위가 자연생태계를 훼손한다는 지적이 있다. 여기에 골프장, 스키장 같은 대규모 개발이 녹지 공간을 잠식하면서 보전과 개발의 긴장이 커졌다.

보전 지정의 법적 성격도 필요성을 뒷받침한다. 「자연공원법」 제8조제1항은 군사목적이나 공익 등 일정한 경우를 제외하고 자연공원의 지정 해제나 구역 축소를 허용하지 않는다. 이 조항은 자연공원이 개발 논리에 따라 쉽게 줄어들지 않도록 하는 장치이다.

보전 정책은 주민의 재산권과도 충돌한다. 자연공원 지정으로 토지를 종전의 용도로 사용할 수 없어 효용이 현저히 줄어든 소유자는 공원관리청에 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. 토지매수청구는 이러한 재산권 제한에 대한 보상 장치이며, 보전 정책이 지역 주민과 빚는 갈등을 완화하는 역할을 한다.