자연자원총량관리제도

왜 배우는가: 자연자원총량관리제도는 개발과 자연 보전을 함께 다루는 정책 수단의 기본 원리이며, 사업 허가와 상쇄 계획을 세울 때 실무에서 쓰인다. 시험에서는 개념 정의, 적용원칙, 추진방안을 묻는 형태로 반복해서 출제된다.

출제 이력: 제118회 4교시 4번, 제113회 4교시 5번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

자연자원총량관리제도는 개발에 따른 자연자원 감소분을 상쇄해 총량을 유지하는 제도이다. 답안 첫 줄에 쓸 핵심 키워드는 다음과 같다.

• 총량관리: 개별 사업이 아니라 지역이나 국가 단위에서 자연자원 전체의 양을 기준으로 관리하는 방식이다.
• 순손실 없음(NNL): 개발로 인한 손실과 보전 조치의 효과가 균형을 이루는 상태이다.
• 순이득(NG): 기존 상태보다 자연자원이 늘어나도록 목표를 두는 방식이다.
• 상쇄(Offset): 회피, 최소화, 복원 후에도 남는 잔존 영향을 다른 곳의 보전으로 보충하는 조치이다.
• 완화 위계: 회피, 최소화, 복원, 상쇄 순서로 조치를 적용하는 원칙이다.
• 자연자본 회계: 토지와 생태계의 양과 변화를 계정으로 기록하는 체계이다.

2. 개념 풀이

자연자원총량관리제도의 정식 정의는 개발사업이 자연자원에 주는 영향을 회피, 최소화, 현지 복원의 순서로 줄이고, 그래도 남는 잔존 영향을 상쇄하여 지역이나 국가 단위에서 자연자원의 총량이 줄지 않도록 관리하는 제도이다. 이 정의는 개별 사업의 허가 기준을 넘어 공간 단위의 총량을 목표로 한다는 점에서 기존 환경영향 관리와 구분된다.

원리는 국제적으로 쓰이는 순손실 없음 개념에서 출발한다. 국제금융공사(IFC)는 순손실 없음을 프로젝트로 인한 생물다양성 영향이 회피와 최소화, 현지 복원, 그리고 잔존 영향의 상쇄를 거쳐 균형을 이루는 지점으로 정의한다. 이때 상쇄는 지역, 경관, 국가, 광역 등 적절한 공간 규모에서 이루어져야 한다는 조건이 붙는다.

목표를 기존 상태 이상으로 두면 순이득(NG) 또는 순긍정 영향(NPI) 을 쓴다. 순손실 없음은 여러 공간 규모에 적용되는 반면, 순긍정 영향은 주로 개발사업 단위에 적용된다는 차이가 있다. 잉글랜드의 생물다양성 순이득 정책은 기존 대비 10% 순이득을 요구하는 대표 사례이다.

적용원칙은 다음 네 단계로 정리한다.

• 회피: 자연자원 훼손이 예상되는 입지와 공법을 설계 단계에서 처음부터 피한다.
• 최소화: 피할 수 없는 영향은 규모와 강도를 줄여 훼손의 폭을 낮춘다.
• 복원: 현지에서 훼손된 자연자원을 원래 상태에 가깝게 복원하거나 재활시킨다.
• 상쇄: 앞의 세 단계 후에도 남는 잔존 영향을 적정 공간 규모에서 다른 보전 조치로 보충한다.

이 네 단계가 완화 위계(mitigation hierarchy)의 핵심이며, 순서를 지키는 것이 보전 목표를 효과적으로 달성하는 데 중요하다고 강조된다. 상쇄는 현지에서 채울 수 없을 때 쓰는 마지막 수단이므로, 회피와 최소화를 생략한 채 상쇄부터 택하는 것은 원칙에 어긋난다.

3. 등장 배경과 필요성

개발이 누적되면 개별 사업의 영향평가만으로는 지역 전체의 자연자원이 조금씩 줄어드는 문제를 막기 어렵다. 한 사업의 훼손이 작아 보여도 여러 사업이 같은 생태축에서 겹치면 총량은 감소한다. 총량관리는 이 누적 효과를 공간 단위로 집계하여 관리하려는 발상이다.

또 자연자원을 측정하고 기록하는 체계가 필요해졌다. 자연자본 회계는 토지와 생태계를 계정으로 나누어 양과 변화를 기록하는 방식이다. 남아프리카공화국은 NCAVES 사업(2017~2020)에서 SANBI와 Stats SA가 함께 육상 생태계 계정을 1990년부터 2014년까지 작성하였다. 이 계정은 SA-NECS라는 생태계 분류 체계를 기준으로 삼아, 시점이 다른 자연자원의 변화를 같은 기준으로 비교할 수 있게 했다.

결국 이 제도는 개발의 허용과 자연자원 총량의 유지를 함께 달성하려는 정책 수단이다. 개발을 막지 않으면서도 총량이 줄지 않도록 하려면 측정 체계와 상쇄 규칙이 함께 있어야 한다. 따라서 상쇄가 어느 공간 규모에서 이루어지는지가 이 제도 설계의 핵심 쟁점이 된다. 지역 단위에서는 개발지 주변의 생태축을 기준으로 삼고, 국가 단위에서는 전국의 자연자원 계정을 기준으로 삼는 방식으로 쟁점이 나뉜다.