통합물관리

왜 배우는가: 통합물관리는 수량·수질·재해를 기관별로 나눠 관리하면서 생긴 중복 투자와 책임 분산을 줄이기 위한 제도적 전환이다. 2018년 물관리 일원화 이후 물관리기본법, 국가물관리기본계획, 유역물관리종합계획 체계의 바탕이 되어, 물관리 정책·제도 문제가 1교시 용어와 4교시 논술에 반복해서 나온다.

출제 이력: 제116회 4교시 3번, 제110회 1교시 11번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

통합물관리는 물순환 전 과정의 수량·수질·재해·생태를 유역 단위로 한 체계에서 조정·관리하는 방식이다.

• 통합물관리(Integrated Water Resource Management, IWRM)
• 물관리 일원화
• 유역 단위 관리
• 물순환 체계
• 국가물관리기본계획
• 유역물관리종합계획
• 물관리기본법
• 기본이념(공공의 자원, 효용 최대화, 지속 이용)

2. 개념 풀이

쉽게 말하면 물을 한 부서가 쓰고 다른 부서가 막는 방식에서 벗어나, 하나의 목표 아래 물 전체를 함께 보는 관리다. 공식 정의는 물관리기본법 제2조의 기본이념과 연결된다. 물은 지구의 물순환 체계를 통해 얻어지는 공공의 자원이며, 효용을 최대한 높이되 잘못 쓰거나 함부로 쓰지 않고, 자연환경과 사회·경제 생활을 조화시키며 지속적으로 이용하고 보전하는 것을 뜻한다.

통합(integration)은 세 가지 축으로 이해한다. 첫째, 수량과 수질을 함께 다룬다. 둘째, 상류와 하류, 취수와 배수, 지표수와 지하수를 한 유역 안에서 연결한다. 셋째, 중앙 행정과 지방, 이해당사자가 함께 결정한다. 통합물관리는 이 세 축을 제도로 묶은 관리 체계다.

물관리 일원화는 흩어진 물 관련 업무를 한 부처 중심으로 모으는 조직 개편을 말한다. 일원화는 통합물관리를 실현하는 수단이며, 그 자체가 목적은 아니다. 답안에서는 두 개념을 구분해 쓴다.

유역 단위 관리는 행정 경계가 아니라 강과 지하수가 이어지는 유역을 관리 단위로 삼는다. 물관리기본법은 국가 단위의 국가물관리기본계획과 유역 단위의 유역물관리종합계획을 나누어 두고, 두 계획이 위계로 연결되도록 한다.

물순환 체계는 강우, 증발산, 침투, 유출, 취수, 사용, 배수, 재이용이 이어지는 흐름이다. 통합물관리는 이 흐름의 각 단계가 서로 영향을 준다는 전제에서 출발한다.

3. 등장 배경과 필요성

우리나라는 물을 기능별로 나누어 관리해 왔다. 수자원 개발과 배분은 국토교통부 중심으로, 수질과 수생태는 환경부 중심으로, 농업용수는 농림 부처 중심으로 나뉘어 있었다. 이 구조에서는 같은 강을 두 부처가 따로 계획하는 중복이 생기고, 댐 운영과 수질 관리가 서로 맞지 않는 문제가 나타났다.

1991년 낙동강 페놀 사태는 수질 관리의 중요성을 사회적으로 드러낸 계기였다. 이후 환경 행정이 확대되었지만, 수량 관리는 여전히 별도 체계에 남아 있었다. 2018년 5월 「정부조직법」 개정으로 물관리 일원화가 이루어졌고, 같은 해 물관리기본법 등 관련 법률이 함께 정비되었다. 법률은 물관리 정책의 기본원칙을 정하고, 개별 법률의 상위 기준 역할을 맡는다.

통합물관리가 필요한 이유는 다음과 같다. 기후변화로 가뭄과 홍수가 함께 심해져 수량과 수질, 재해를 따로 볼 수 없게 되었다. 수요는 늘고 수원은 제한되어 물 재이용과 취수원 다변화가 필요하다. 하수처리장 같은 환경기초시설이 늘면서 처리수와 하천 수질을 함께 관리해야 할 필요도 커졌다.

이 배경은 국가물관리위원회와 유역물관리위원회를 두어 부처 간 조정을 맡기는 제도로 이어졌다. 국가물관리기본계획은 10년 단위의 최상위 전략계획이며, 유역물관리종합계획은 그 기본 방향 아래 유역별 과제를 정한다.

4. 구성요소·원리·절차

통합물관리의 실행 구조는 세 층으로 나뉜다. 맨 위에 국가물관리기본계획이 있어 물관리 정책의 기본목표와 방향을 정한다. 그 아래 유역물관리종합계획이 유역 단위의 수자원 개발·보전·배분을 맡는다. 관계 부처와 지방자치단체의 물관리 관련 계획은 이 두 계획에 맞춰 수립된다.

구성요소별 역할은 다음 표와 같다.

표의 네 요소는 계획과 심의 기구가 짝을 이루는 구조다. 계획은 기구가 심의하고, 기구는 계획의 부합 여부를 판단한다.

위원회 구성은 행정 조정과 전문성을 함께 노린다. 국가물관리위원회 위원은 물관리 관련 장관과 유역물관리위원회 위원장 같은 공무원, 공공기관장, 그리고 대학·연구기관·물 관련 단체·법조계에서 10년 이상 경력을 쌓은 민간 인사로 구성된다. 공무원이 아닌 위원이 전체의 과반을 차지하도록 해 행정기관 편향을 줄인다.

원리는 두 가지다. 첫째는 계획의 위계다. 국가계획이 상위 기준이 되고, 유역계획과 개별 계획은 그 기준과 부합해야 한다. 둘째는 조정 기능이다. 국가물관리위원회는 관계 중앙행정기관장이 제출한 물관리 관련 계획을 국가계획과 부합하는지 심의하고, 필요하면 계획의 조정을 요구할 수 있다. 관계 중앙행정기관장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. 이 조정 장치가 부처별로 흩어진 투자를 묶는 실질적 수단이 된다.

통합물관리의 핵심은 계획의 위계와 부합성 심의를 통한 부처 간 조정이다.

원리의 바탕은 물관리기본법 제2조의 기본이념이다. 물은 공공의 자원이므로 효용을 최대한 높이되 함부로 쓰지 않아야 한다. 또 자연환경과 사회·경제 생활을 조화시키면서 지속적으로 이용하고 보전해야 한다. 계획 체계의 목표는 이 이념을 유역 단위의 수량과 수질 관리로 옮기는 데 있다. 시행령은 수도정비계획, 하수도정비기본계획, 지하수관리기본계획 등 개별법상 계획을 물관리 관련 계획으로 열거하여 국가계획의 부합 심의 대상에 포함시킨다.

절차는 다음 순서로 진행된다.

• 기후에너지환경부장관이 관계 중앙행정기관장, 유역물관리위원회 위원장과 협의하여 국가계획을 마련한다.
• 국가물관리위원회가 국가계획을 심의한다.
• 기후에너지환경부장관이 국가계획을 수립하고 관계 기관에 알린 뒤 관보 게재나 홈페이지 공고로 널리 알린다.
• 유역물관리위원회 위원장이 국가계획을 기초로 유역계획을 수립하고, 국가물관리위원회와 유역물관리위원회의 심의를 거친다.
• 관계 중앙행정기관장이 국가계획에 맞춰 물관리 관련 계획을 수립하거나 변경하고, 국가계획과의 부합 여부를 국가물관리위원회에서 심의받는다.
• 국가계획과 유역계획은 수립한 날부터 5년마다 타당성을 검토하고 필요하면 변경한다.

5. 관련 법령·기준·표준

통합물관리의 법적 근거는 네 갈래다. 물관리기본법은 기본이념과 계획·위원회 체계를 정하는 상위법이다. 정부조직법은 물관리 업무를 맡는 행정기관과 그 장의 직무를 정한다. 「물관리기술 발전 및 물산업 진흥에 관한 법률」은 물관리기술과 물산업 진흥의 기본계획을 다룬다. 「수도법」·「하수도법」·「지하수법」 등 개별법의 계획은 시행령을 통해 물관리 관련 계획으로 묶인다.

정부조직법 제7조제1항은 각 행정기관의 장이 소관 사무를 통할하고 소속 공무원을 지휘·감독한다고 정한다. 제5항은 부·처의 장이 소관 사무의 효율적 추진을 위해 필요하면 국무총리에게 다른 행정기관 사무의 조정을 요청할 수 있다고 정한다. 물관리 사무는 여러 부처에 걸치므로 이 조정 요청 규정이 계획 조정의 행정적 바탕이 된다.

주요 기준값은 다음과 같다.

표의 값은 조문 원문에서 가져왔다. 주기와 위원 구성 원칙은 두 위원회와 계획 전반에 같은 틀로 적용되므로 답안에는 주기와 구성 원칙을 함께 쓰는 것이 효과적이다. 시행령 제12조제2항은 시범사업 계획에 목적과 내용, 대상과 선정기준, 성과평가 방법, 성과 활용 방안을 담도록 한다. 같은 조제3항은 시범대상사업을 기후에너지환경부령으로 정하는 바에 따라 선정하도록 한다.