산림정책 이론 종류·예정조화론

왜 배우는가: 산림은 목재를 공급하는 경제적 자원이면서 국토와 환경을 지키는 공익적 성격을 함께 가진다. 두 성격 중 어디에 무게를 두느냐에 따라 산림정책의 목표와 수단이 달라지므로, 산림정책 이론은 정책을 설계하고 평가하는 기준으로 쓰인다. 시험에서는 이론의 종류와 특징을 묻는 용어형과 논술형으로 출제되는 개념이라 체계적인 정리가 필요하다.

출제 이력: 제135회 1교시 8번, 제108회 3교시 4번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

산림정책 이론은 산림정책의 목적을 경제적 이익과 공익적 기능 중 어디에 둘지 설명하는 이론 체계이다.

산림정책 이론은 산림정책이 어떤 목적을 우선하고 어떤 근거로 수단을 선택할지를 설명하는 이론이다. 핵심 키워드는 다음과 같다.

• 산림정책: 국가기관이 임업의 발전과 산림 자체의 건전한 발전을 도모하기 위해 행하는 규제와 권장 방법이다.
• 임업정책: 산업으로서 임업의 경제정책을 뜻하며 경제적 동기에 한정된다.
• 경제적 산림경영: 목재생산과 임업 수익을 중심에 두고 산림을 생산 수단으로 다루는 입장이다.
• 공익적 기능: 국토보전, 수원함양, 환경보전, 보건휴양 등 산림이 사회에 주는 비경제적 효용이다.
• 예정조화론: 경제적 목적과 공익적 목적이 본래 조화를 이룬다고 보고 두 목적을 함께 달성하려는 이론이다.
• 산림정책 수단: 산림경찰행정, 산림보육행정, 산림직영행정처럼 정책 목표를 실행하는 방법이다.

2. 개념 풀이

산림정책은 토지산업의 하나인 임업의 발전과 임업이 경영되는 조건, 그리고 국토보전 및 환경보전과 밀접한 산림 자체의 지속적이고 건전한 발전을 도모하기 위한 국가기관의 규제와 권장 방법이다. 이 정책의 원칙과 실행을 연구하는 학문이 산림정책학이다. 정의의 핵심은 대상이 임업의 산업적 측면에 그치지 않고 산림 자체의 건전성까지 포함한다는 점이다.

산림정책은 임업정책과 구분해야 한다. 산림정책은 비경제적 동기의 수단까지 포함하고, 임업정책은 경제적 동기에 한정된다. 산림정책에서는 비물질적 동기에 기인하는 보안림정책, 치수정책, 보건휴양과 풍치유지, 환경보전에 관한 수단이 함께 다루어진다.

산림정책 이론은 이 정책이 어떤 목적을 우선하여 정당화되고 설계되어야 하는지를 설명하는 이론이다. 경제적 목적과 공익적 목적의 관계를 어떻게 보느냐에 따라 이론이 나뉘며, 대표적인 입장은 다음 세 가지이다.

• 경제 중심 이론은 산림을 목재와 임산물을 생산하는 수단으로 보고, 수익과 생산성을 최우선 목표로 둔다. 이 입장은 임업정책의 경제적 관점과 맞닿아 있다.
• 공익 중심 이론은 국토보전, 수원함양, 환경보전, 보건휴양 등 공익적 기능을 우선 목표로 둔다. 이 입장에서는 목재생산이 공익적 기능을 훼손하지 않는 범위에서 허용된다.
• 예정조화론은 경제적 목적과 공익적 목적이 본래 충돌하지 않고 조화를 이룬다고 전제한다. 합리적인 산림경영을 하면 두 목적을 함께 달성할 수 있다고 보므로, 두 입장의 대립을 해소하는 관점으로 설명된다.

산림은 목재를 공급하는 경제적 자원이면서 국토와 환경을 지키는 공익적 성격을 함께 가진다. 이 두 성격 중 어디에 무게를 두느냐에 따라 정책의 목표와 수단이 달라진다. 따라서 산림정책 이론은 정책의 목표 우선순위를 정하고, 그 목표에 맞는 규제와 권장 수단을 고르는 판단 틀로 쓰인다. 가령 벌채를 허용할지 제한할지는 경제 목적과 공익 목적 중 무엇을 우선하느냐에 따라 결론이 달라진다. 세 입장의 장단점과 세부 비교는 6절에서 다룬다.

3. 등장 배경과 필요성

산림정책 이론이 필요해진 배경은 산림의 이용 목적이 다양해졌는데 법과 정책 체계가 이를 따라가기 어려웠다는 데 있다. 산림법은 1961년 12월 27일 법률 제881호로 최초로 제정·공포되었다. 이 법은 산림자원의 보호육성, 산림이용, 임업진흥 등 여러 분야의 정책과 수단을 포괄적으로 규정하였고, 산림 상황의 변화에 따라 수시로 개정되었다.

그러나 날로 다양해지고 복잡해지는 산림환경과 임업진흥 문제를 법 개정만으로 효과적으로 다루기에는 한계가 있었다. 산림청은 1966년에 개청되었다. 이후 1970년대에는 황폐화된 산림을 복구하는 데 역량을 집중하였고, 1980년대부터는 산림보호, 산림이용, 산림휴양 등 여러 목적을 달성하는 정책이 추진되었다.

1990년대 이후에는 산림을 단순한 보호의 대상이 아니라 이용의 대상으로 보는 시각이 강조되었고, 지속가능한 개발이 산림정책의 목적으로 자리 잡았다. 국제적으로는 리우환경회의 이후 지속가능한 산림경영이 중시되었고, 국내적으로는 녹색환경 국가 건설을 위한 산림자원의 조성과 보호가 중요해졌다. 이러한 변화는 산림을 경제 생산의 대상으로만 볼 수 없다는 인식과 맞물려 있다.

산림기본법은 2001년 5월에 제정되었다. 이 법은 산림정책에 관한 기본적인 사항을 정하여 임업의 발전과 산림의 다양한 기능 증진, 국토보전, 국민경제발전, 국민의 삶의 질 향상을 목적으로 하였다. 또한 정부가 산림의 공익적 가치를 적절히 평가하여 정책에 반영하도록 규정하였다. 이로써 산림정책 이론의 방향, 즉 산림정책은 임업 경제만으로 정당화될 수 없고 공익 목적을 함께 다루어야 한다는 점이 법률 차원에서 명시되었다.