국토-환경연동제

왜 배우는가: 국토계획과 환경계획이 따로 세워지면 개발 계획이 환경 보전 목표를 침해하는 일이 생긴다. 이 제도는 두 계획을 함께 세우고 관리하는 기준이므로 실무와 시험 모두에서 자주 다뤄진다.

출제 이력: 제120회 4교시 5번, 제111회 4교시 1번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

국토-환경연동제는 국토계획과 환경계획을 수립 단계부터 상호 연계·보완하여 지속가능한 발전이라는 공동 목표를 달성하는 정책과정이다.

핵심 키워드

• 지속가능한 발전: 국토와 환경을 함께 고려하는 공동 목표
• 통합관리: 두 계획을 연계·보완하는 정책과정
• 국토종합계획: 국토계획의 국가 최상위 계획
• 국가환경종합계획: 환경계획의 국가 최상위 계획
• 계획기간 일치: 두 계획의 기간을 같게 맞추는 원칙
• 탄소중립 녹색성장 기본계획: 탄소중립 목표와 연계하는 계획
• 국가계획수립협의회: 두 부처가 함께 운영하는 협의체

2. 개념 풀이

국토계획은 땅을 어디에 어떻게 개발하고 이용할지 정하는 계획이다. 환경계획은 대기·물·토양·생태를 어떻게 지킬지 정하는 계획이다. 두 계획이 따로 세워지면 개발이 환경 목표를 깨뜨리는 일이 생긴다. 국토-환경연동제는 이 간극을 줄이기 위해 두 계획을 함께 세우고 관리하는 제도다.

정식 정의는 「국토계획 및 환경계획의 통합관리에 관한 공동훈령」 제3조제1호에 있다. 여기서 통합관리는 국토계획과 환경계획을 수립할 때 지속가능한 발전이라는 공동 목표를 달성하기 위해 수립 절차와 내용을 상호 연계·보완하고 협력하는 정책과정을 뜻한다. 이 훈령의 근거는 「국토기본법」 제5조제4항과 「환경정책기본법」 제4조제4항이다.

계획의 층위는 두 가지로 나뉜다. 국가계획은 중앙행정기관의 장이 수립하는 국토계획과 환경계획이다. 지자체계획은 지방자치단체의 장이 수립하는 국토계획과 환경계획이다. 훈령은 두 층위를 각각 따로 규정한다.

적용 범위(제4조)는 다음과 같다. 국토계획 쪽은 국토종합계획, 초광역권계획, 도종합계획, 도시·군기본계획, 도시·군관리계획이다. 환경계획 쪽은 국가환경종합계획, 시·도 환경계획, 시·군 환경계획이다. 제4조제3항은 탄소중립 녹색성장 기본계획을 함께 연계하도록 정한다. 국토 이용이 온실가스 배출과 직접 맞닿아 있기 때문이다.

원리는 세 가지로 요약된다. 첫째, 계획 수립 전 과정에서 진행상황과 자료를 공유한다(제2조제2호). 둘째, 두 계획의 계획기간을 같게 맞춘다. 셋째, 합의한 사항을 계획에 반영하도록 노력하고, 조정이 안 되면 상위 심의기구에 조정을 요청한다(제7조제5항, 제10조제4항). 목표는 개발 수요와 환경 용량이 같은 시점에 같은 기준으로 검토되게 하는 것이다.

3. 등장 배경과 필요성

우리나라 국토계획은 1963년 국토건설종합계획법 제정 이후 전국계획, 특정지역계획, 도계획, 군계획의 체계로 짜였다. 계획은 10년 단위로 수립됐고, 국토의 체계적 개발에 큰 역할을 했다.

그러나 개발 중심 계획은 한계를 드러냈다. 환경이 훼손됐고, 거점개발 전략으로 지역 간 격차가 생겼으며, 중앙집권식 하향 개발이 이어졌다. 이 문제들이 부각되면서 국토의 지속가능한 관리가 강조되었고, 계획의 성격이 바뀌기 시작했다.

2003년 국토건설종합계획법이 국토기본법으로 개편되면서 계획 명칭이 국토종합계획으로 바뀌었다. 사업적 성격은 약해지고 전략적 개발 방향을 제시하는 역할이 강조되었다. 친환경적 국토관리 내용도 강화됐다. 계획기간은 20년(수정계획 5년)으로 늘었다. 5년마다 여건을 고려해 수정하는 방식이 정착됐다.

필요성은 세 가지 측면에서 설명된다. 첫째, 국토계획과 환경계획이 각자 수립되면 개발량이 환경 용량을 넘는 충돌이 생긴다. 공동훈령 제11조제1호는 국토계획이 환경의 질을 악화시키거나 환경계획을 방해하지 않도록 생활권 구조, 개발량, 토지이용, 환경부하 분배 방안을 정할 때 공간환경정보를 활용하도록 정한다. 둘째, 기후위기 대응이 국토 이용의 과제가 되었다. 훈령은 저탄소 국토 조성을 국가계획의 통합관리 사항으로 정했다(제8조제7호). 셋째, 두 부처가 나뉘어 있어 정보와 절차를 따로 관리하는 문제가 있었다. 훈령은 국가공간정보통합체계와 국토환경성평가지도, 국토환경정보센터시스템을 통해 자료를 연계·공유하도록 정한다(제12조).

평가 도구도 필요하다. 국토환경성평가지도는 62개 법제적 평가항목과 8개 환경·생태적 평가항목을 중첩하여 최소지표법으로 1등급에서 5등급까지 나눈다. 1등급은 법·제도로 보호되거나 환경·생태적으로 우수한 지역이고, 5등급은 이미 개발된 지역이다. 이 등급은 개발 가능 여부를 판단하는 공통 자료가 된다.

마지막으로 계획 체계의 변화가 있었다. 2012년에 제4차 국토종합계획 수정계획(2011~2020)이 수립되어 운영되었다. 2020년에는 제5차 국토종합계획이 수립되어 2021년부터 2040년까지 운영될 예정으로 정해졌다. 장기 계획이 여러 번 바뀌는 과정에서 환경 목표를 국토 계획에 처음부터 넣을 제도적 장치가 필요해졌다.

4. 구성요소·원리·절차

국토-환경연동제의 실체는 국토계획과 환경계획을 같은 틀에서 맞추는 통합관리(統合管理)다. 공동훈령은 통합관리를 두 계획의 수립 절차와 내용을 상호 연계·보완하고 협력하는 정책과정으로 정의한다(제3조). 통합관리의 핵심은 계획기간 일치, 협의체 운영, 정보 공유 세 가지다. 아래 표는 구성요소를 조문과 함께 정리한 것이다.

표의 구성요소는 독립된 장치가 아니라 하나의 흐름으로 작동한다. 계획기간이 맞아야 협의가 가능하고, 협의에서 합의된 내용이 계획에 반영되어야 이행을 점검할 수 있다. 따라서 답안에서는 구성요소를 나열하기보다 흐름의 순서로 설명하는 것이 유리하다.

원리는 환경을 국토개발의 제약 조건으로 먼저 인정하는 데 있다. 제11조는 국토계획이 환경의 질을 악화시키거나 환경계획을 방해하지 않도록 생활권 구조설정, 개발량 조정, 토지이용계획 변경, 환경부하 분배 방안을 세울 때 환경 공간정보를 적극 활용하도록 한다. 즉 환경계획이 제시한 보전·복원 지역을 국토계획의 개발량과 토지이용의 입력값으로 쓰는 구조다. 이 점이 개발 계획을 먼저 세우고 환경은 사후에 검토하던 방식과 다르다.

절차는 계획 수립부터 이행 점검까지 다섯 단계로 나뉜다.

• 국토교통부장관과 기후에너지환경부장관이 국토종합계획과 국가환경종합계획의 계획기간을 맞춘다(제6조).
• 국가계획수립협의회를 구성하고 실무협의체를 두어 계획 수립 과정을 함께 운영한다(제7조).
• 협의회에서 합의된 사항을 계획에 반영하도록 노력한다(제7조제4항).
• 협의회 의장이 계획 간 통합관리가 부족하다고 판단하면 국토정책위원회에 심의 조정을 요청한다(제7조제5항).
• 계획 확정 후 이행을 모니터링하고, 그 결과를 5년 주기 수정계획에 반영한다(제13조).

지자체는 같은 구조를 지자체계획수립협의회(제10조)로 옮긴다. 시·도지사와 시장·군수는 소관 국토계획과 환경계획의 계획기간을 맞춰야 하며(제9조), 협의회 의장이 조정을 요청하면 도시계획위원회가 심의한다(제10조제4항).

5. 관련 법령·기준·표준

통합관리의 법적 근거는 「국토기본법」 제5조제4항과 「환경정책기본법」 제4조제4항이다(공동훈령 제1조). 훈령은 국토교통부장관과 기후에너지환경부장관이 공동으로 정한다. 적용범위는 국토종합계획, 도종합계획, 도시·군기본계획, 도시·군관리계획과 국가환경종합계획, 시·도 환경계획, 시·군 환경계획이다(제4조제1항). 여기에 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」에 따른 탄소중립 녹색성장 기본계획을 연계해야 한다(제4조제3항).

기준값은 계획기간, 수정 주기, 재검토 주기에 집중된다. 시험에서는 계획기간 일치와 5년 수정 주기가 핵심이고, 협의체 인원 수는 세부 값으로 본다. 재검토는 2023년 1월 1일 기준 3년째의 12월 31일까지를 시점으로 하여 타당성을 검토하는 구조다.