도시·군계획시설 결정방식

왜 배우는가: 도시·군계획시설 결정방식은 한정된 도심 토지에 여러 기반시설을 함께 배치하는 방법을 정한다. 실무에서 복합개발과 지하 시설 계획이 늘면서 중복결정과 입체적 결정의 법적 요건이 자주 쟁점이 되고, 시험에서도 이 요건이 반복해 출제된다.

출제 이력: 제114회 1교시 6번, 제98회 3교시 1번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

도시·군계획시설 결정방식은 기반시설을 공간 단위로 나누어 함께 또는 입체적으로 결정하는 방법이다.

• 도시·군계획시설, 도시·군관리계획, 기반시설
• 중복결정, 입체적 결정, 구획 결정
• 복합화, 장래 확장성, 이용 지장 없음

2. 개념 풀이

쉬운 말로 하면 한 땅에 도로와 주차장, 공원처럼 여러 시설을 겹쳐 지정하거나, 땅 위와 땅 밑을 나눠 시설을 배치하는 방식이다. 같은 필지를 시설마다 따로 점유하지 않고 공간을 나눠 쓰는 것이 핵심이다.

정식 정의는 다음과 같다. 도시·군계획시설은 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설이다. 기반시설은 교통, 공간, 공공·문화체육, 방재 등 도시 기능을 떠받치는 시설을 말한다.

중복결정은 둘 이상의 도시·군계획시설을 같은 토지에 함께 결정하는 것이다. 예를 들어 같은 부지에 공원과 광장, 또는 도로와 주차장을 함께 지정하는 경우가 여기에 해당한다. 각 시설의 이용에 지장이 없어야 하고 장래 확장 가능성을 고려해야 한다.

입체적 결정은 같은 토지의 지상, 지하, 수상, 수중, 공중의 공간을 시설별로 나누어 결정하는 것이다. 지하에는 주차장이나 공동구를, 지상에는 공원이나 광장을 두는 식이다. 결정 대상은 시설의 종류, 명칭, 위치, 규모이며 이를 도시·군관리계획으로 정해야 한다.

구획 결정은 도시·군계획시설이 위치하는 공간의 일부를 구획하여 시설을 정하는 방식이다. 입체적 결정을 공간 단위로 세분하는 개념으로 이해하면 된다.

3. 등장 배경과 필요성

도시의 규모가 커지고 고밀하게 이용되면서 평면적인 토지 이용만으로는 시설을 충분히 배치하기 어려워졌다. 시설마다 별도의 부지를 확보하면 토지 가격이 높은 도심에서 사업성이 떨어지고, 결과적으로 기반시설 확충이 지연된다. 따라서 한 토지에 여러 시설을 겹치거나 공간을 나누어 쓰는 방식이 필요해졌다.

우리나라에서는 1999년 도시계획법 개정 과정에서 도시계획시설의 중복 용도지정과 입체적 설치가 규정되며 입체도시계획이 본격적으로 가능해졌다. 이후 법 체계는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률로 옮겨졌다. 현행 국토계획법 제43조 제1항은 지상, 수상, 공중, 수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 종류, 명칭, 위치, 규모 등을 도시·군관리계획으로 미리 결정하도록 정하되, 용도지역·기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

2024년 2월 6일 개정으로 제43조 제2항이 신설되어, 효율적인 토지 이용을 위해 둘 이상의 도시·군계획시설을 같은 토지에 함께 결정하거나 시설이 위치하는 공간의 일부를 구획하여 결정할 수 있게 되었다. 이 조항이 중복결정과 구획 결정의 상위 근거다.

하위 규칙인 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제3조 제1항은 토지를 합리적으로 이용하기 위하여 필요한 경우 둘 이상의 도시·군계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 수 있고, 각 시설의 이용에 지장이 없어야 하며 장래 확장가능성을 고려해야 한다고 정한다. 도시지역에서는 둘 이상의 시설을 함께 결정할 필요가 있는지 우선 검토해야 한다. 도시지역에 도시·군계획시설을 결정할 때 공공청사, 문化시설, 체육시설, 사회복지시설 등 공공·문화체육시설은 목적과 이용자 편의, 도심 활성화를 고려해 함께 설치할지 반드시 검토해야 한다.

이용에 지장이 없어야 함과 장래 확장 가능성 고려는 중복결정의 두 가지 필수 조건이다. 답안에서는 이 두 조건을 빠뜨리지 않고 쓰는 것이 중요하다.

4. 구성요소·원리·절차

도시·군계획시설 결정은 기반시설을 어느 토지에, 어떤 높이·깊이로 둘지 정하는 행정행위다. 결정의 대상은 도로·공원·광장 같은 시설이고, 결정 방식은 크게 평면 결정과 입체 결정으로 나뉜다. 여기서 중복결정은 둘 이상의 시설을 같은 토지에 함께 결정하는 것이고, 입체결정은 시설을 지하·지상·수상·수중·공중 중 하나에 구획해 결정하는 것이다.

위 표는 결정 대상과 방식을 정리한 것이다. 중복결정은 토지 이용 효율을 높이는 수단이고, 공간 구획 결정은 입체적 활용을 위한 수단이다. 두 방식 모두 결정 단계에서 시설 간 이용 지장을 확인해야 한다.

원리는 다음 세 가지다.

• 토지 효율성: 같은 토지에 복수 시설을 겹쳐 결정해 도시 공간을 절약한다.
• 이용 독립성: 각 시설의 기능이 서로 방해받지 않아야 한다.
• 확장 가능성: 장래 시설 확장을 미리 고려해 결정한다.

중복결정은 각 시설의 이용에 지장이 없고 장래 확장 가능성을 고려할 때 허용된다.

절차는 다음과 같다.

• 도시지역에서 시설을 결정할 때 둘 이상 시설의 중복 결정 필요성을 우선 검토한다.
• 공공청사·문화시설·체육시설·사회복지시설·청소년수련시설 등 공공·문화체육시설은 목적, 이용자 편의, 도심 활성화를 고려해 중복 설치 여부를 반드시 검토한다.
• 입체 결정이 필요하면 지하·지상·수상·수중·공중 중 대상 공간을 구획한다.
• 도시·군관리계획으로 시설의 종류·명칭·위치·규모를 결정한다.
• 결정 후 구조·설치 기준에 따라 실시계획을 수립하고 사업을 시행한다.

5. 관련 법령·기준·표준

도시·군계획시설 결정의 근거는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조이고, 세부 기준은 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제1장 총칙 제3조(도시·군계획시설의 중복결정)에 있다.

법 제43조는 시설 결정을 도시·군관리계획으로 하도록 정한다. 제2항은 효율적 토지이용을 위해 둘 이상 시설을 같은 토지에 함께 결정하거나 공간 일부를 구획해 결정할 수 있게 한다. 이 제2항은 2024년 개정으로 신설됐다. 제3항은 구조·설치 기준을 국토교통부령으로 정하고, 세부 사항은 시·도 조례로 정할 수 있게 한다. 제4항은 관리 주체에 따라 국가는 대통령령, 지방자치단체는 조례로 관리 사항을 정한다.

중복결정 규칙 제3조는 다음 기준을 둔다.

개정 연혁은 다음과 같다. 중복결정 규칙 제3조는 2008년 9월 5일과 2012년 6월 28일에 개정됐고, 제2항 공공·문화체육시설 검토 조항은 2008년 9월 5일 신설 후 2012년 10월 31일과 2016년 2월 12일에 개정됐다. 법 제43조제2항은 2024년 2월 6일에 신설됐다.

판례는 시설 결정 과정의 절차와 재량을 다룬다. 2007년 대법원 판결(2005두1893)은 행정청이 아닌 협의체가 개최한 공청회에 행정절차법이 그대로 적용되지는 않는다고 봤다. 2006년 대법원 판결(2003두11056)은 구 도시계획시설기준에 관한 규칙 제32조 취지에 따라 주차장 설치 기준 적용 여부를 다뤘다. 2018년 대법원 판결(2018두35490, 35506)은 법 제43조제1항·제2항과 규칙 제2조·제5조·제29조·제30조를 참조조문으로 든다.

6. 유형과 비교

도시·군계획시설 결정방식은 크게 단일 결정, 중복결정, 입체적 결정(입체결정), 구획 결정으로 나뉜다. 단일 결정은 하나의 시설을 하나의 토지에 지정하는 방식이고, 나머지는 같은 토지나 같은 공간에 둘 이상의 시설을 함께 정하는 방식이다. 두 방식은 결정 대상이 평면인지 공간인지로 구분된다.