기반시설 비용부담원칙

왜 배우는가: 기반시설 설치·운영 비용을 누가 어떤 원칙으로 나눠 낼지는 개발사업마다 반복되는 쟁점이라 기술사 시험에서 자주 출제된다. 공익성·사익성, 필수성·선택성 기준으로 시설을 나누고 원인자부담·수익자부담 원칙을 연결해 설명할 수 있어야 답안이 완성된다.

출제 이력: 제118회 3교시 4번, 제108회 3교시 6번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

기반시설 비용부담원칙은 도시의 교통·공급·방재 등 기반시설의 설치와 운영 비용을 그 시설로 편익을 얻는 자 또는 그 필요를 유발한 자가 나누어 부담하도록 하는 기준이다. 기반시설 비용은 원인자부담과 수익자부담 원칙에 따라 배분한다

핵심 키워드

• 기반시설(urban infrastructure)
• 공익성·사익성
• 필수성·선택성
• 원인자부담원칙
• 수익자부담원칙
• 기반시설부담구역
• 형평성
• 난개발 억제

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면 도시를 새로 만들거나 키우는 데 드는 도로·상하수도·공원 같은 시설 비용을 누가 낼지 정하는 규칙이다. 시설을 쓰는 사람이 내야 하는지, 시설이 필요하게 만든 사람이 내야 하는지, 모두 세금으로 내야 하는지를 기준으로 삼는다.

정식 정의는 다음과 같다. 기반시설 비용부담원칙은 기반시설의 설치 및 관리 비용을 공익성, 사익성, 필수성, 선택성에 따라 구분하고, 그 편익 귀속과 유발 책임에 따라 공공과 민간이 분담하도록 정한 원칙이다. 이 원칙의 핵심은 편익이 특정인에게 집중되는 시설일수록 그 사람이 비용을 더 많이 부담해야 한다는 점이다.

핵심 용어는 다음과 같다.

• 원인자부담원칙: 특정 개발행위가 기반시설 설치 필요를 유발했다면 그 행위자가 설치비용의 일부 또는 전부를 부담하는 원칙이다.
• 수익자부담원칙: 특정 시설로 이익을 얻는 사람이 그 시설의 비용을 부담하는 원칙이다.
• 공익성: 시설의 편익이 불특정 다수에게 돌아가는 성질이다. 도로망, 공원, 하수처리장처럼 공공재의 성격이 강하다.
• 사익성: 편익이 특정 개인이나 사업자에게 귀속되는 성질이다. 개별 공급 관로나 전용 진입도로가 여기에 해당한다.
• 필수성: 시설이 없으면 도시 기능이 성립하지 않는 성질이다. 상수도, 하수도, 간선도로가 대표적이다.
• 선택성: 시설이 없어도 도시 기능은 유지되나 생활 질을 높이는 성질이다. 문화시설, 체육시설 등이 해당한다.

이 네 기준을 조합하면 시설의 부담 주체를 정하는 틀이 만들어진다. 공익성과 필수성이 높은 시설은 국가·지방자치단체가 재원을 마련하는 것이 기본이다. 사익성과 선택성이 높은 시설은 수익자나 원인자가 더 많이 부담하는 것이 타당하다.

3. 등장 배경과 필요성

도시가 무분별하게 개발되면 도로 혼잡, 상하수도 용량 부족, 학교 과밀 같은 문제가 생긴다. 이런 문제는 개발이 끝난 뒤 공공이 뒤늦게 시설을 짓는 방식으로는 해결이 어렵다. 그래서 기반시설이 필요해지는 시점에 개발행위자에게 설치 의무나 비용을 부과하는 제도가 도입됐다.

기반시설부담금제는 건축행위로 유발되는 기반시설 설치비용을 건축행위자가 부담하게 해 원인자부담·수익자부담 원칙을 실현하려는 제도였다. 대법원은 이 제도의 목적을 설치비용 부담의 형평성 제고, 설치재원 확보, 투기·난개발 억제에 있다고 보았다. 현행 제도는 기반시설부담금 관련 법률을 폐지하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 기반시설부담구역제도를 두는 방식으로 바뀌었다.

이 원칙이 필요한 이유는 세 가지다. 첫째, 일반 국민이 특정 개발의 비용을 떠안는 불공평을 줄인다. 둘째, 기반시설의 재원을 안정적으로 확보한다. 셋째, 개발이익을 일부 환수해 사회적 형평성을 높이고 난개발을 억제한다.

4. 구성요소·원리·절차

기반시설 비용부담은 원인자부담, 수익자부담, 공공부담의 세 원리를 조합해 실현된다. 세 원리는 비용을 누가 내야 하는지에 대한 기준이 서로 다르다. 원인자부담은 시설 수요를 만든 자가, 수익자부담은 시설로 편익을 얻는 자가 낸다. 공공부담은 공익성이 커서 누구나 이용하는 시설을 조세로 충당한다.

위 표에서 원인자와 수익자는 부담 주체를 가르는 핵심 기준이다. 공공부담은 나머지 두 원리로 감당하기 어려운 시설을 보완한다.

원리의 근거는 판례에서 찾을 수 있다. 대법원 2010-04-29 선고 2009두13849 판결은 구 기반시설부담금 제도가 원인자부담과 수익자부담의 원칙을 실현한다고 보았다. 건축연면적 200㎡ 초과 건축행위자는 기반시설 설치를 유발하고 집단적 편익을 얻으므로 집단적 책임을 진다는 논리다. 이 원리는 환경법의 오염자부담원칙(Polluter Pays Principle)과 같은 틀이다.

비용부담은 원인자·수익자 원칙으로 부담 주체를 정하고, 형평성과 재원 확보를 함께 달성한다

비용 배분은 다음 절차로 이루어진다.

• 개발·건축행위로 생기는 기반시설 추가 설치 필요성을 산정한다.
• 원인자와 수익자를 구분하고 부담 범위를 정한다.
• 부담금 총액을 산정하고 공공시설 관리자 사이에 배분한다.
• 부과·징수한 재원을 기반시설 설치와 관리에 쓴다.

도시개발구역 밖 기반시설의 부담금 총액은 다음 식의 범위를 넘지 못한다.

$$ 부담금\ 총액 \le \frac{1}{3} \times C $$

여기서 C는 기반시설 설치비용(조사비·측량비·설계비·관리비는 제외)이다. 가상의 예로 C가 90억 원이면 부담금 총액은 30억 원을 넘지 못한다. 결과가 설치비용의 일부라는 점에서 상식 범위에 맞다.

5. 관련 법령·기준·표준

기반시설의 정의는 국토계획법(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」) 제2조제6호에 있다. 교통시설, 공간시설, 유통 및 공급시설, 공공·문화체육시설, 방재시설, 보건위생시설, 환경기초시설이 이에 해당한다. 비용부담 제도는 시대에 따라 바뀌었다. 기반시설부담금제는 폐지되고 기반시설부담구역제가 국토계획법에 도입됐다. 과거 기반시설부담금 제도는 건축연면적 기준으로 부과 대상을 정했다.

위 표의 값은 적용 범위가 다르므로 함께 외우기보다 제도별로 구분해 쓴다. 도시개발법 시행령의 3분의 1 상한은 공공시설 관리자 부담금에 한정된다. 건축연면적 기준은 폐지된 제도의 판단 기준으로 이해한다. 국토계획법 제2조제6호는 기반시설 범위를 정하는 기준 조항이다.

도시개발법 시행령 제76조는 2014년 11월 4일 개정 시 부담금 상한과 산정 방식을 정했다. 부담금의 산정·배분에 필要한 사항은 국토교통부장관이 정한다.

6. 유형과 비교

기반시설 비용부담은 두 축으로 나눠 보면 정리된다. 하나는 편익이 누구에게 돌아가는가(공익성·사익성), 다른 하나는 시설이 없으면 도시가 기능하지 않는가(필수성·선택성)다. 두 축을 교차하면 시설 유형별로 부담 주체와 방식이 달라진다.

표 1. 공익성·사익성 기준 분류