국토관리 기본이념

왜 배우는가: 국토관리 기본이념은 모든 국토계획과 정책이 따라야 할 최상위 방향이어서, 개별 법정계획의 목적과 기준을 설명할 때 출발점이 된다. 두 문항 모두 이 이념을 근거로 한 국토이용 원칙을 묻기 때문에 반복해서 출제된다.

출제 이력: 제135회 1교시 6번, 제100회 1교시 13번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

국토관리 기본이념은 개발과 환경의 조화를 바탕으로 국토의 균형 발전과 지속가능한 발전을 도모하도록 정한 국토 정책의 기본 방향이다.

• 국토기본법
• 개발과 환경의 조화
• 균형 발전
• 지속가능한 발전
• 삶의 질 개선
• 국가 경쟁력
• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률

2. 개념 풀이

쉽게 말하면 국토는 지금 사는 사람만의 땅이 아니라 후손에게 물려줄 자산이므로, 국토를 다루는 계획과 정책은 개발만 앞세우지 않고 환경과 함께 가야 한다는 뜻이다. 이 원칙을 법으로 정한 것이 「국토기본법」 제2조 국토관리의 기본 이념이다.

법 조문에 따르면 국토는 모든 국민의 삶의 터전이며 후세에 물려줄 민족의 자산이다. 따라서 국토에 관한 계획 및 정책은 개발과 환경의 조화를 바탕으로 국토를 균형 있게 발전시키고, 국가의 경쟁력을 높이며, 국민의 삶의 질을 개선하여 국토의 지속가능한 발전을 도모하도록 수립·집행해야 한다. 법은 이 네 가지 목표를 한 문장에 묶어, 개발 목표와 환경 목표를 분리하지 않는다.

균형 발전은 특정 지역에 기능과 투자가 쏠리는 것을 막고 지역 간 격차를 줄이는 방향을 뜻한다. 지속가능한 발전은 현세대의 필요를 충족하면서 미래세대가 쓸 자원과 환경을 남기는 발전 방식을 뜻한다. 두 용어는 국토기본법 제10조의 국토종합계획 포함 사항과 제5조의 환경친화적 국토관리에서도 반복된다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제3조는 같은 이념을 토지 이용과 관리의 기본원칙으로 다시 쓴다. 국토는 자연환경의 보전과 자원의 효율적 활용을 통하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루도록 이용되고 관리되어야 한다고 정한다. 즉 기본이념은 국토기본법의 총론 원칙이고, 국토계획법 제3조는 토지 이용 단계에서 적용되는 세부 원칙이다.

답안에서는 두 법의 관계를 먼저 밝힌 뒤 각 원칙의 내용을 쓰는 순서가 안전하다. 국토기본법이 이념을 정하고, 국토계획법이 이용과 관리의 원칙을 정한다는 구조를 한 줄로 제시하면 된다.

3. 등장 배경과 필요성

우리나라는 산업화 과정에서 국토 개발을 빠르게 추진하면서 환경 훼손, 도시 무질서 확산, 지역 간 격차 같은 문제를 함께 겪었다. 개발 속도를 우선하던 시기에는 토지 이용을 통제하는 법 체계가 개별 목적에 따라 나뉘어 있었고, 국토 전체를 하나의 틀로 묶는 원칙이 부족했다.

법제 측면에서 보면 1973년 12월 30일 「국토이용관리법」이 법률 제2408호로 제정되어 국토건설종합계획의 추진과 국토이용질서 확립을 목적으로 삼았다. 이 법은 1982년 전면개정되었고, 2004년 2월 4일 폐지되면서 「도시계획법」과 합쳐져 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 제정되었다. 법의 이름과 체계는 바뀌었지만, 국토 이용질서를 세우고 토지 이용을 조정한다는 목적은 이어졌다.

이후 국토 정책의 기준은 개발 중심에서 환경과 삶의 질을 함께 고려하는 방향으로 넓어졌다. 그 결과 국토기본법은 국토 계획의 최상위 이념을 명문화하여, 국토종합계획과 도종합계획, 시·군 종합계획이 같은 방향을 따르도록 했다.

이 배경을 알아야 하는 이유는 세 가지다. 첫째, 국토의 무질서한 개발을 막고 토지 이용을 체계적으로 관리해야 한다는 필요성이 기본이념의 근거가 된다. 둘째, 환경 훼손을 사전에 검토해야 한다는 요구가 제5조의 환경 검토 규정으로 이어진다. 셋째, 지역 간 격차 해소와 지역 기능 배분은 제10조의 국토종합계획 내용과 직접 연결된다.

또한 기후변화와 풍수해 같은 새로운 위험이 커지면서 기본이념의 적용 범위도 넓어졌다. 국토계획법 제3조 제8호는 기후변화 대응과 풍수해 저감을 기본원칙에 포함한다. 따라서 이념은 과거의 개발 통제 목적에서 재해 대응과 저탄소 국토로 확장된 흐름으로 이해하면 된다.

정리하면 기본이념은 국토를 개발 대상이 아니라 공공의 자산으로 보는 관점에서 출발한다. 이 관점이 있어야 개별 계획이 환경, 균형, 삶의 질을 함께 충족하는지 판단할 수 있다.

4. 구성요소·원리·절차

국토관리의 기본이념은 국토계획과 국토정책이 따라야 할 판단 기준이다. 이념은 개별 조문보다 위에 있어, 계획을 수립하고 집행할 때 모든 단계의 해석 기준이 된다. 「국토기본법」 제2조는 기본이념을 네 가지 축으로 제시한다. 개발과 환경의 조화, 국토의 균형 발전, 국가 경쟁력 제고, 국민 삶의 질 개선이다. 이 네 축이 합쳐져 지속가능한 발전이라는 최종 목표를 이룬다.

위 표는 이념이 실제 계획 내용으로 내려오는 경로를 보여준다. 국토종합계획에는 제10조 각 호의 사항이 기본적이고 장기적인 정책방향으로 포함된다. 따라서 이념은 계획의 목차를 정하는 기준이 된다.

원리는 세 단계로 설명한다. 첫째, 국토는 국민 모두의 생활 터전이며 후세에 물려줄 자산이라는 가치 전제를 둔다. 둘째, 이 전제에서 계획과 정책은 개발과 환경을 함께 고려해야 한다는 요구가 나온다. 셋째, 그 결과로 균형, 경쟁력, 삶의 질이라는 목표가 정해진다. 국토관리는 개발만 추구하거나 보전만 추구하는 방식을 허용하지 않는다.

국토관리 기본이념은 개발과 환경의 조화를 바탕으로 국토의 지속가능한 발전을 도모하는 것이다.

계획 수립과 집행의 절차는 다음과 같다.

• 국토 현황과 여건 변화를 전망한다(국토기본법 제10조 제1호).
• 기본이념을 바탕으로 국토 미래상과 발전 방향을 정한다(제10조 제2호).
• 국토계획 체계별(국토종합계획, 도종합계획, 시·군종합계획 등)로 계획을 수립한다(국토기본법 제6조 제2항).
• 지표 및 기준으로 지속가능성을 측정·평가한다(국토기본법 제5조의2).
• 평가 결과를 다음 계획에 반영하고 연차보고서로 국회에 보고한다(국토기본법 제24조).

이 절차에서 지속가능성 평가가 이념의 실현 여부를 확인하는 장치다. 국토교통부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 지표와 기준을 설정해 공고해야 하고, 지방자치단체장은 지역 특수성에 따라 별도의 지표를 설정할 수 있다.

5. 관련 법령·기준·표준

국토관리의 기본이념은 「국토기본법」 제2조에 규정되어 있다. 이 조문은 훈시적 성격을 가지며, 개별 수치 기준은 없다. 대신 이념을 구체화하는 조문들이 기준 역할을 한다. 아래 표는 확인된 조항과 기준을 정리한 것이다.

개정 연혁은 다음과 같다. 국토기본법 제5조는 2016년 12월 2일, 2019년 8월 20일, 2021년 1월 5일에 개정되었고, 2025년 10월 1일에 제4항이 신설되었다. 제5조 제4항에 따라 국토교통부장관은 환경계획과의 연계를 위하여 필요한 경우 적용범위, 연계 방법 및 절차 등을 기후에너지환경부장관과 공동으로 정할 수 있다. 제5조의2는 2013년 3월 23일, 2020년 4월 7일에 개정되었다.