도시재생 유형

왜 배우는가: 도시재생은 노후 도시를 다시 살리는 대표 정책이라 공공과 민간, 주민의 역할 분담을 묻는 문제가 자주 나온다. 유형을 정확히 구분해야 사업 방식과 계획 체계를 함께 설명할 수 있다.

출제 이력: 제114회 3교시 6번, 제110회 3교시 4번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

도시재생 유형은 쇠퇴한 도시를 활성화하는 방식을 공공 부문의 역할과 사업 목적에 따라 나눈 분류이다.

• 도시재생
• 도시재생활성화계획
• 도시재생활성화지역
• 공공주도형
• 민관협력형
• 주민주도형
• 도시경제기반형
• 근린재생형

2. 개념 풀이

쉽게 말하면 도시재생은 사람이 줄고 산업이 바뀌며 건물과 기반시설이 낡아 쇠퇴한 도시를 다시 활기차게 만드는 일이다. 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」은 인구 감소, 산업구조 변화, 무분별한 확장, 주거환경 노후화로 쇠퇴하는 도시를 지역역량 강화, 새로운 기능의 도입·창출, 지역자원 활용을 통해 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화하는 것으로 정의한다.

도시재생활성화지역은 국가와 지방자치단체의 자원과 역량을 집중해 사업 효과를 높이려는 전략 대상지역이다. 지정과 해제는 도시재생전략계획으로 결정한다. 도시재생전략계획은 도시 전체 또는 일부 지역에 대해 관련 계획, 사업, 지역자산을 조사·발굴하고 활성화지역을 지정해 추진전략을 세우는 상위 계획이다.

도시재생활성화계획은 전략계획에 부합하도록 활성화지역에서 국가, 지방자치단체, 공공기관, 지역주민이 추진하는 여러 사업을 연계해 종합적으로 세우는 실행계획이다. 이 계획은 목적에 따라 두 유형으로 나뉜다. 하나는 산업단지, 항만, 공항, 철도 등 국가 핵심 기능의 도시·군계획시설 정비와 연계해 고용기반을 만드는 도시경제기반형이고, 다른 하나는 생활권 단위의 생활환경 개선과 기초생활인프라 확충, 공동체 활성화를 다루는 근린재생형이다.

질문에서 말하는 '공공부문의 역할'에 따른 3가지 유형은 법정 명칭이 아니라 실무와 수험서에서 통용되는 분류다. 공공이 계획, 재원, 시행을 주도하면 공공주도형이다. 공공과 민간이 장기 계약이나 역할 분담으로 함께 추진하면 민관협력형이다. 민관협력은 민간 자본이 선투자하고 사업 기간 동안 수익을 거두는 방식을 포함한다. 주민이 사업을 제안하고 운영을 주도하면 주민주도형이다. 마을만들기처럼 지역자원을 활용해 공동체를 살리는 사업이 여기에 속한다. 세 유형은 서로 배타적이지 않으며 한 사업 안에서 역할이 섞이기도 한다.

3. 등장 배경과 필요성

도시재생이 등장한 배경은 기존 재개발의 한계에 있다. 과거 재개발은 노후 건물을 철거하고 새로 짓는 물리적 정비 위주였다. 이 방식은 원주민 이주와 공동체 해체를 낳았고, 지역 경제와 사회 문제를 함께 풀지 못했다. 그래서 도시재생은 물리적 환경뿐 아니라 생활·문화적, 경제적 쇠퇴까지 포함해 접근하는 방향으로 바뀌었다.

인구 감소와 저성장도 중요한 배경이다. 새로운 택지를 계속 개발하는 방식은 토지 소비를 늘리고 기존 도심을 더 쇠퇴시킨다. 도시재생은 이미 조성된 도시의 기존 자산을 활용해 새로운 도시기능을 부여하므로 신규 토지 소비를 줄이는 대안이 된다. 또한 재정 여력이 줄어든 상황에서 공공 재원만으로는 사업을 끌고 가기 어렵다. 그래서 민간 투자와 주민 참여를 결합하는 민관협력과 주민주도형 사업이 함께 요구된다.

도시재생은 하나의 사업으로 끝나지 않는다. 전략계획, 활성화지역 지정, 활성화계획, 개별 사업이 단계적으로 연결되는 체계로 운영된다. 이 체계 때문에 유형 구분은 사업이 어떤 목적과 주체로 추진되는지를 설명하는 기준이 된다. 답안에서는 등장 배경을 쇠퇴 문제, 재정 한계, 토지 소비 문제의 세 축으로 정리하면 설명이 명확해진다.

4. 구성요소·원리·절차

도시재생 유형은 상위 체계인 전략계획, 활성화지역, 활성화계획, 사업의 단계에서 목표와 대상 공간이 어떻게 정해지는지로 구분된다. 유형을 가르는 기준은 활성화계획의 목표와 대상 공간이다.

전략계획은 활성화지역을 정하고, 지역 안에서 활성화계획이 사업들을 묶는다. 활성화계획은 유형에 따라 사업의 방향이 달라진다.

도시경제기반형은 기반시설 정비와 연계하고, 근린재생형은 생활권 단위로 추진한다. 두 유형의 원리 차이는 투입 대상이 도시·군계획시설인지 생활권인지에 있다. 도시경제기반형은 산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 같은 핵심 기능 시설과 묶여 새로운 기능과 고용기반을 만든다. 근린재생형은 생활환경 개선, 기초생활인프라 확충, 공동체 활성화, 골목경제 활성화를 생활권 안에서 함께 추진한다.

절차는 다음과 같다.

• 쇠퇴 원인을 진단하고 국가도시재생기본방침을 고려한다.
• 도시재생전략계획에서 대상 지역의 자산과 사업을 조사·발굴한다.
• 활성화지역 지정 후 활성화계획 수립으로 추진 전략을 확정한다.
• 활성화계획에서 유형을 정하고 국가, 지방자치단체, 공공기관, 주민의 사업을 연계한다.
• 지방자치단체는 전년도 추진실적을 평가하고, 필요하면 사업 시행자에게 자료 제출을 요청한다.

기반시설의 설치와 귀속은 지방자치단체 조례로 세부 절차가 정해진다. 예를 들어 보령시 조례는 도시관리계획으로 시설을 결정한 뒤 시행자 지정과 실시계획 인가를 거쳐 설치를 완료하고, 관리청에 무상 귀속하도록 정한다. 근린 유형의 기반시설은 관계 법령의 인허가를 받아 설치하며, 운영은 센터나 사단법인 등에 위탁할 수 있다.

5. 관련 법령·기준·표준

기본 법률은 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(약칭 도시재생법)이며, 시행령이 대통령령으로 정하는 사업의 범위를 구체화한다. 유형과 사업의 기준은 아래 표와 같다.

도시재생사업은 도시재생활성화지역에서 활성화계획에 따라 시행하는 사업으로 정의된다. 시행령은 5개 사업을 대통령령 사업으로 정하며, 이 사업들도 활성화계획의 틀 안에서 추진된다. 시행령 제2조는 2018년 12월 18일과 2019년 11월 26일에 개정됐다.

도시경제기반형과 근린재생형의 구분은 법률 정의에 근거한다. 실무 판단은 대상지역의 기반시설 연계 여부와 생활권 규모에 따라 정해진다. 답안에서는 법 정의를 먼저 쓰고, 사업 목록은 대표 사례를 예로 드는 방식이 안전하다.

6. 유형과 비교

도시재생 유형은 기준에 따라 나눌 수 있다. 법정 활성화계획 기준으로는 도시경제기반형과 근린재생형이 대표적이다. 공공부문의 역할 기준으로는 공공 주도형, 민관 협력형, 주민 주도형으로 나눠 볼 수 있다. 두 기준을 함께 보면 사업의 주체와 목표가 분명해진다.

도시경제기반형 활성화계획은 산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 등 국가 핵심 기능 시설의 정비·개발과 연계한다. 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반 창출을 목표로 한다.

근린재생형 활성화계획은 생활권 단위의 생활환경 개선, 기초생활인프라 확충, 공동체 활성화, 골목경제 살리기를 다룬다.