연접개발

왜 배우는가: 연접개발은 개발행위를 나누어 시행해 행위제한을 피하는 것을 막기 위한 제도로, 수도권 자연보전권역의 난개발을 통제하는 실무 핵심이다. 2교시와 3교시에서 연속으로 출제되어 개념 정의, 적용 기준, 개정 배경을 함께 정리해야 답안을 쓸 수 있다.

출제 이력: 제136회 2교시 4번, 제128회 3교시 3번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

연접개발은 동일한 목적의 개발사업을 연접하여 시행하는 경우를 하나의 사업으로 보아 자연보전권역의 행위제한을 적용하는 것이다.

• 연접개발(Contiguous Development)
• 자연보전권역
• 행위제한
• 사업주체 동일성
• 사업 분할·이격
• 비도시지역등
• 연접개발 적용지침

2. 개념 풀이

쉽게 말하면, 큰 개발을 여러 개의 작은 사업으로 나누어 각각 신고하면 규제를 피할 수 있다. 연접개발은 이런 쪼개기를 막기 위해 가까이 붙어 있는 개발사업을 하나로 묶어 보는 제도다.

정식으로는 「수도권정비계획법 시행령」 제13조제1항 각 호의 개발사업을 연접하여 시행하는 경우를 말한다. 「수도권정비계획법」 제9조는 자연보전권역에서 택지, 공업용지, 관광지 등의 조성을 목적으로 하는 일정 규모 이상의 개발사업을 제한한다. 연접개발 적용지침은 이 제한을 효율적으로 운영하기 위해 연접 여부를 판단하는 기준을 정한다.

사업주체가 달라도 연접개발로 볼 수 있다. 사업시기가 달라도 같은 원리가 적용된다. 판단은 사업목적의 동일 여부, 사업의 연속성, 지형적 특성, 토지이용상 일단의 부지 여부를 종합하여 한다.

비도시지역등은 녹지지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역을 말한다. 개발진흥지구, 지구단위계획구역, 기반시설부담구역, 공장입지 유도지구는 제외한다. 다만 이 밖의 지역이라도 비도시지역등과 걸쳐 개발하면 적용한다.

동일 사업으로 보는 기준은 세 가지다. 사업주체가 같은데 인위적으로 나누었거나, 주진입로·주차장·생활편의시설을 공유하거나, 입장권·상호·주요통로를 공유해 하나의 영업행위로 볼 수 있으면 동일한 사업으로 본다.

반대로 도로, 철도, 산지나 농지로 분리되어 상호 통행이 어렵다면 연접개발로 보지 않을 수 있다. 이 예외는 지형과 교통 여건을 근거로 한다.

3. 등장 배경과 필요성

수도권 자연보전권역은 수질 보전과 녹지 보존을 위해 행위를 엄격히 제한하는 지역이다. 개발사업자가 사업면적을 기준 이하로 쪼개어 허가를 받으면 제한 목적이 무력화된다. 이 문제가 연접개발 제도를 만든 배경이다.

사업을 나누는 방식은 여러 형태로 나타난다. 같은 사업자가 시기를 달리해 인접 부지를 개발하거나, 서로 다른 사업자가 한 단지처럼 시설을 공유하는 경우다. 두 경우 모두 실제로는 하나의 개발이지만 형식상 별개로 보이기 쉽다.

따라서 제도의 필요성은 형식이 아니라 실질로 판단하는 데 있다. 사업목적, 시설 공유, 토지이용의 연속성을 보면 쪼개기 여부를 가릴 수 있다. 지방자치단체가 지역 여건에 맞는 세부 기준을 둘 수 있도록 한 것도 같은 맥락이다.

이 제도는 행위제한의 공정성과 실효성을 함께 확보하려는 장치다. 과도하게 넓게 적용하면 정당한 소규모 개발까지 막을 수 있으므로, 분리 요건과 예외 기준도 함께 두고 있다.

4. 구성요소·원리·절차

연접개발 판단은 대상 사업, 적용 지역, 연접 판단 요소, 제외 사유의 네 가지 구성요소로 이루어진다. 연접개발은 동일한 목적의 개발사업을 연접하여 시행하는 경우를 말한다.

위 표의 구성요소는 순서대로 검토한다. 대상 사업과 적용 지역을 먼저 확인하고, 연접 판단과 제외 사유를 나중에 본다.

연접개발 제도의 원리는 사업을 인위적으로 나누어 행위제한을 피하지 못하게 하는 데 있다. 자연보전권역의 행위제한은 개발사업의 규모 기준으로 적용된다. 그러므로 규모를 나누어 기준 아래로 낮추는 것을 막아야 한다. 연접 여부는 형식이 아니라 사업의 실질로 판단한다. 사업주체가 달라도, 사업시기가 달라도 실질이 하나의 개발이면 합산하여 본다.

판단 절차는 다음과 같다.

• 대상 사업 확인: 지침 4의 택지조성, 공업용지조성, 관광지조성, 도시개발사업 유형에 해당하는지 본다.
• 적용 지역 확인: 사업지가 비도시지역등과 걸치는지 본다(5-1). 걸치면 적용한다.
• 주목적·주체 확인: 개발사업의 주목적과 사업주체가 같으면 하나의 사업으로 본다(5-2-1). 사실상 같은 주체도 포함한다.
• 시설 공유 확인: 주진입로, 주차장, 생활편의시설을 공유하여 독립된 사업지구로 볼 수 없으면 동일 사업이다(5-2-2).
• 영업 행위 확인: 입장권, 상호, 주요통로를 공유하여 사회통념상 하나의 영업 행위로 볼 수 있으면 동일 사업이다(5-2-3).
• 기개발 부지 확인: 이미 완료된 부지에 연접하는 경우 1994년 4월 29일 이전 인·허가 사업은 제외하고, 위 기준으로 판단한다(5-2-4).
• 제외 사유 확인: 도로, 철도, 산지, 농지로 실질 분리되면 연접개발로 보지 않을 수 있다(5-3).

제외 사유는 연접개발로 보지 아니할 수 있다는 재량 규정이다. 산지·농지에 의한 분리는 상호 조망이나 통행이 용이하지 않아야 인정된다. 산업 입지를 목적으로 하는 성장관리계획구역의 공장용지 조성사업(5-3-4)과 기존 공장 밀집지역 정비사업(5-3-5)은 수도권정비위원회의 심의를 거쳐야 한다. 지방자치단체는 지침 범위에서 지역 여건에 맞는 세부 기준을 마련할 수 있다(5-4).

5. 관련 법령·기준·표준

상위 법률은 「수도권정비계획법」 제9조다. 제9조는 자연보전권역에서 택지, 공업용지, 관광지 등의 조성을 목적으로 하는 개발사업의 행위제한을 정한다. 이 지침은 「수도권정비계획법 시행령」 제13조제3항에 따라 국토교통부장관이 관보에 고시한 세부 적용기준이다.

관련 기준의 값과 조건은 다음 표와 같다.

위 표의 값 중 공장 밀집지 정비 요건은 두 가지가 함께 충족되어야 한다. 공장 부지 비율과 공장 수는 독립 조건이므로 하나라도 빠지면 제외 사유로 인정되지 않는다. 표의 나머지 값은 현행 지침 원문에 따른다.

관련 시행령으로는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제27조의2가 있다. 이 조항은 자연보전권역에서 허용될 수 있는 공장과 지식산업센터의 신설·증설을 정한다. 연접 판단 자체를 정하는 조항은 아니므로 두 기준의 적용 범위를 구분해 쓴다.

지침은 재검토기한을 두었다. 국토교통부장관은 2025년 1월 1일 기준으로 매 3년째의 12월 31일까지 타당성을 검토하고 개선 조치를 해야 한다. 연접개발 기준은 이 주기에 따라 조정될 수 있으므로 답안에서는 현행 지침 기준으로 쓴다.

6. 유형과 비교

연접개발은 개발사업의 성격과 연접 방식에 따라 여러 유형으로 나뉜다. 시행 주체와 시기, 공유 시설, 물리적 분리 여부를 기준으로 구분하면 판단이 명확해진다. 아래 표는 연접 판단의 주요 기준을 정리한 것이다.

표의 첫 두 행은 사업의 실질을 본다. 뒤의 두 행은 물리적 분리 여부를 본다. 분리 여부는 연접 판단의 예외로 작동한다.

다음 표는 적용 대상 사업의 유형을 나눈 것이다. 택지, 공업용지, 관광지, 도시개발 등 사업 종류별로 근거 법령이 다르다.