도시계획제도 개선

왜 배우는가: 도시계획은 인구 증가와 개발 확대를 전제로 만들어져 왔기 때문에, 인구감소와 저성장이 본격화되면서 기존 제도의 한계가 드러나고 있다. 이 개념은 제도 문제를 진단하고 대응 방향을 제시하라는 문항에서 반복해 나오는 핵심 주제다.

출제 이력: 제122회 2교시 4번, 제100회 4교시 3번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

답안 첫 줄 정의: 도시계획제도 개선은 인구감소와 저성장 여건에 맞추어 도시계획의 목표, 수립 체계, 관리 수단을 조정하는 것이다.

핵심 키워드

• 인구감소
• 저성장 시대
• 성장관리
• 도시·군기본계획
• 도시·군관리계획
• 장기미집행 도시계획시설
• 기반시설
• 도시재생

2. 개념 풀이

쉬운 말로 하면 도시계획은 땅을 어떤 용도로 쓸지, 어디에 도로·공원·상하수도를 놓을지 정하는 일이다. 과거에는 인구가 늘고 개발 면적이 커진다는 전제로 계획을 짰다. 이제는 인구가 줄고 성장이 멈춘 상태에서 계획의 방향을 바꿔야 하는 과제가 생겼다.

정식 정의는 다음과 같다. 도시계획제도 개선은 인구감소와 저성장이라는 여건 변화에 대응하여 도시계획의 목표, 수립 체계, 토지 이용 관리 방식, 기반시설 운영 방식을 바꾸는 일이다. 여기서 제도란 계획을 세우고 집행하는 법령과 절차의 묶음을 뜻한다.

계획 체계는 세 갈래로 나뉜다. 국토기본법은 국토종합계획, 도종합계획, 시·군종합계획, 지역계획, 부문별 계획을 둔다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획을 둔다. 주요 개별법은 분야별 사업의 구체 계획을 정한다. 제도 개선은 이 세 층위가 서로 맞물리도록 조정하는 일이다.

핵심 용어를 풀면 다음과 같다.

도시·군기본계획은 시나 군의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획이다. 도시·군관리계획 수립의 지침이 되므로 제도 개선의 출발점이 된다.

도시·군관리계획은 용도지역·용도지구, 개발제한구역, 기반시설, 도시개발사업, 지구단위계획 등 토지 이용에 관한 구체적 계획이다. 법적 구속력을 가져 실행 수단이 된다.

성장관리는 신규 개발을 늘리는 대신 기존 시가지의 이용과 질을 관리하는 방식이다. 인구가 줄어드는 지역에서 쓰는 대표적인 전환 개념이다.

장기미집행 도시계획시설은 결정된 뒤 오랫동안 사업이 시행되지 않아 토지 이용이 묶여 있는 도시계획시설을 뜻한다.

3. 등장 배경과 필요성

인구감소는 세계적으로 드문 현상이 아니다. 출산율과 사망률의 변화 같은 장기 인구학적 요인으로 인구가 줄어드는 국가가 늘고 있다. 국내에서는 수도권 집중과 저출산이 겹쳐 지방의 인구가 먼저 줄고 있다. 인구가 줄면 지역 주민이 일정 수준의 생활을 유지하기 어려워지고, 방재·교육·의료 같은 기초 기능이 약해진다.

도시계획의 전제였던 인구 증가와 개발 확대가 더는 성립하지 않는 점이 제도 개선의 출발점이다.

기존 도시계획은 성장 지향 패러다임에 맞춰져 있다. 인구 전망과 수요를 정량적으로 예측하기 어렵고, 선제적인 관리 전략을 세우기 힘들다는 한계가 연구에서 지적된다. 서울의 도시 정책도 1960년대 이후 토지구획정리, 주택지 조성, 도시재개발, 주택재건축 중심으로 이어졌다. 이 방식은 고도성장기에는 효과를 냈으나, 최근에는 추진이 멈춘 사업이 쌓이는 문제가 나타났다. 뉴타운 사업의 미완 사례가 대표적이다.

이 배경에서 제도 개선이 필요한 이유는 세 가지다. 첫째, 신규 개발 중심에서 기존 시가지를 관리하는 방식으로 전환해야 한다. 둘째, 장기 방치된 도시계획시설을 정비해야 한다. 법률은 도시·군계획시설 결정이 고시된 날부터 20년이 지날 때까지 사업이 시행되지 않으면 결정이 효력을 잃도록 정하고 있다. 셋째, 인구감소 위기에 미리 대응하는 근거를 마련해야 한다. 2025년 5월 27일 개정된 인구감소지역 지원 특별법에는 인구감소관심지역을 관할하는 지방자치단체가 대응 계획을 세울 수 있는 근거 조항이 신설됐다.

재원 측면도 함께 바뀌어야 한다. 도시정비기금, 도시재생특별회계, 재정비특별회계의 재원은 일반회계 전입금, 재산세, 개발부담금, 재건축부담금 등으로 거의 같고 같은 대상에게 부과되어 추가 세원을 찾기 어렵다. 그래서 중앙부처 안에서 재정을 통합 운용하자는 요구가 커지고 있다. 이는 도시계획 제도의 집행 수단을 바꾸는 문제와 직접 맞닿아 있다. 도시재생은 기존 도시의 쇠퇴를 다루는 정책으로, 이러한 흐름의 중심에 있다.

4. 구성요소·원리·절차

도시계획제도는 계획 체계, 계획 수단, 집행·재원, 주민 참여의 네 요소로 구성된다. 저성장·인구감소 환경에서는 각 요소의 전제가 바뀌므로 개선도 요소별로 나눠 쓴다.

위 표의 네 요소는 서로 연결된다. 계획 체계가 바뀌어도 수단과 재원이 따라가지 않으면 집행이 멈춘다.

원리는 수요와 계획의 불일치에서 출발한다. 인구가 줄면 시설 수요가 감소하는데 이미 결정된 장기미집행 도시계획시설은 그대로 남는다. 이 불일치가 방치된 시설과 유휴 공간을 만든다. 따라서 개선의 원리는 계획 수요를 실제 인구 추세에 맞추고, 기존 자원을 재배치하는 데 있다.

계획 수요를 실제 인구 추세에 맞추는 것이 개선의 출발점이다.

개선 절차는 다음과 같다.

• 인구와 토지이용 추세를 분석하여 축소 권역과 유지 권역을 구분한다.
• 권역별로 미집행 도시계획시설의 필요성을 재검토한다.
• 유휴 공간을 보전·활용·기타 부지로 분류하고 활용 방향을 정한다.
• 활용계획을 상위계획에 맞춰 수립하고 주민 의견을 수렴한다.
• 위원회 심의를 거쳐 협약과 사용허가 등 집행 절차를 밟는다.
• 사업 후 정기 점검 결과를 계획에 환류한다.

철도 유휴부지 활용지침은 3번과 5번 절차를 구체적으로 정한 사례다. 지침은 부지를 분류한 뒤 활용계획을 제안받고, 심의와 협약을 거쳐 사용을 허가하는 순서를 둔다.

5. 관련 법령·기준·표준

도시계획 개선의 법적 근거는 국토계획법이 중심이다. 국토계획법은 도시·군기본계획과 도시·군관리계획을 구분한다. 지구단위계획은 도시·군관리계획의 한 형태로 규정된다.

인구감소지역 지원 특별법 제34조는 인구감소 위기에 선제적으로 대응할 수 있도록 시·도지사와 시장·군수·구청장에게 필요한 조치를 허용한다. 인구감소지역으로 지정되지 않은 지역도 대상에 포함된다. 행정안전부장관은 이런 조치에 행정적·재정적 지원을 할 수 있다.

철도 유휴부지 활용지침은 국토교통부 훈령으로 철도 유휴부지의 분류와 활용 절차를 정한다. 지침의 효력은 2027년 7월 31일까지다. 따라서 답안에서는 이 지침을 현행 기준으로 제시한다.

표의 값은 지침 원문의 기준이다. 면적과 공시지가 기준은 두 조건 중 하나를 충족하면 승인 대상이 된다. 위원회 의결 요건은 정족수와 찬성 요건을 함께 충족해야 한다.

인구감소 대응 제도는 기준 수치보다 절차와 주체가 핵심이다. 답안에서는 법적 근거를 제시하고 집행 주체의 권한을 설명하는 방식으로 쓴다.

6. 유형과 비교

도시계획제도는 크게 공간계획 체계, 용도 규제 방식, 개발 유도 수단으로 나눠 비교할 수 있다. 저성장·인구감소 국면에서는 신규 개발을 전제로 한 제도와 기존 시가지 관리를 전제로 한 제도의 차이가 핵심이다.