국토·환경계획 통합관리

왜 배우는가: 국토·환경계획 통합관리는 국토계획과 환경계획이 따로 수립되면서 생기는 개발과 환경보전의 충돌을 줄이기 위한 제도다. 시험에서는 2개 회차 모두 공동훈령의 주요 내용과 2018년 시행 내용을 묻기 때문에 조문 구조와 연계 방식을 정확히 알아야 한다.

출제 이력: 제117회 4교시 4번, 제116회 4교시 3번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

국토·환경계획 통합관리는 국토계획과 환경계획을 지속가능한 발전이라는 공동 목표 아래 수립 절차와 내용을 상호 연계·보완하는 정책과정이다.

• 국토계획, 환경계획, 지속가능한 발전
• 국가계획, 지자체계획, 국가계획수립협의회
• 지자체계획수립협의회, 시기적 일치, 정보 연계·공유
• 탄소중립 녹색성장 기본계획, 국토환경성평가지도

2. 개념 풀이

쉽게 말하면 도시를 넓게 계획하는 쪽(국토계획)과 자연환경을 지키는 쪽(환경계획)이 서로 다른 시기, 다른 기준으로 계획을 세우면 개발 계획이 환경 목표를 무너뜨리거나 환경 계획이 개발 계획을 막는 일이 생긴다. 통합관리는 이를 막기 위해 두 계획을 같은 기간, 같은 자료, 같은 협의 체계 위에서 세우는 것이다.

공동훈령의 정식 정의에 따르면 통합관리는 국토계획 및 환경계획을 수립할 때 '지속가능한 발전'이라는 공동의 목표를 달성하기 위하여 계획의 수립 절차, 내용 등에 대하여 상호 연계·보완하고 협력하는 정책과정이다(제3조제1호). 이 훈령은 「국토기본법」 제5조제4항과 「환경정책기본법」 제4조제4항에 근거하며, 국토계획과 환경계획의 통합관리를 위한 적용범위, 연계방법, 절차를 정한다(제1조).

국가계획은 중앙행정기관의 장이 수립하는 국토계획과 환경계획을 뜻하고, 지자체계획은 지방자치단체의 장이 수립하는 국토계획과 환경계획을 뜻한다(제3조제2호·제3호). 따라서 훈령은 국가 차원(2장)과 지자체 차원(3장)을 나누어 규율한다.

훈령의 기본이념은 세 가지다(제2조). 첫째, 중·장기 국토여건과 환경변화를 고려해 지속가능한 국토·환경 비전과 전략, 목표를 공유한다. 둘째, 계획 수립의 전 과정에서 진행상황과 자료를 공유한다. 셋째, 국토교통부장관과 기후에너지환경부장관이 상호 노력한다.

통합관리의 핵심은 계획기간 일치, 협의회 운영, 정보 공유 세 가지 수단으로 두 계획의 불일치를 줄이는 것이다.

3. 등장 배경과 필요성

국토계획과 환경계획은 근거 법률과 수립 주체가 달라 계획기간과 공간 단위가 서로 맞지 않았다. 그 결과 개발 계획이 확정된 뒤 환경 계획이 뒤따르면서 환경 영향이 사후에야 검토되는 문제가 있었다. 이 문제를 줄이기 위해 두 계획을 같은 시기에 조정하는 제도가 필요해졌다.

특히 기후위기 대응이 국가 과제가 되면서 저탄소 국토 조성, 자원순환, 물·대기 관리 같은 과제가 국토계획과 환경계획을 동시에 요구하게 되었다. 훈령 제8조는 이러한 과제를 국가계획 통합관리 사항으로 명시한다. 제4조제3항은 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」에 따른 탄소중립 녹색성장 기본계획과 연계할 것을 요구하여, 통합관리의 범위를 기후 대응까지 넓혔다.

20년(수정계획 5년) 계획기간 일치 원칙(제6조)은 국토종합계획과 국가환경종합계획이 같은 기간 아래에서 수립되도록 하는 기준이다. 이 기준이 있어야 두 계획의 목표 연도와 수정 시점이 맞물려 실질적인 연계가 가능하다.

보통 국토계획은 도시·군기본계획과 도시·군관리계획으로, 환경계획은 국가환경종합계획과 시·도 환경계획, 시·군 환경계획으로 나뉜다. 두 체계가 같은 공간 단위에서 만나는 지점이 지자체 차원의 통합관리다.

4. 구성요소·원리·절차

통합관리 체계는 국토계획과 환경계획을 하나의 정책 과정으로 묶는 구조다. 구성요소는 적용대상 계획, 협의 기구, 시기 일치 규정, 정보 연계, 이행 점검으로 나뉜다.

표 아래 설명: 협의 기구는 두 부처가 동수로 참여하는 구조다. 계획 간 통합관리가 부족하면 국토정책위원회나 도시계획위원회에 조정을 요청할 수 있다. 정보 연계는 환경계획의 공간정보가 국토계획의 입지 판단에 쓰이도록 하는 장치다.

원리는 세 가지다. 첫째, 공동의 목표인 지속가능한 발전을 두 계획이 함께 달성한다. 둘째, 계획기간을 맞춰 같은 시점에서 비전과 목표를 공유한다. 셋째, 환경 공간정보를 국토계획 수립 단계에 먼저 반영한다. 제11조는 국토계획이 환경의 질을 악화시키지 않도록 생활권 구조설정, 개발량 조정, 토지이용계획 변경, 환경부하 분배방안을 강구하도록 정한다.

계획기간 일치와 협의회 운영이 통합관리의 핵심 절차다

절차는 다음과 같다.

• 국토종합계획과 국가환경종합계획 수립 시 계획기간을 맞춘다(20년, 수정계획 5년).
• 국가계획수립협의회를 구성하고 계획 확정 시까지 운영한다.
• 협의회에서 합의된 사항을 계획 수립 때 반영하도록 노력한다.
• 계획 간 통합관리가 부족하면 국토정책위원회에 심의 조정을 요청한다.
• 지자체는 공간환경정보를 구축하고 국토계획 수립 때 활용한다.
• 지자체는 국토계획평가 요청, 환경계획 승인 신청과 함께 이행점검표를 제출한다.
• 승인권자는 이행점검표를 확인하고 미흡한 부분의 보완을 요청한다.
• 국토교통부장관과 기후에너지환경부장관은 이행 과정을 모니터링하고 수정계획에 반영한다.

5. 관련 법령·기준·표준

이 훈령은 두 법률을 근거로 한다. 「국토기본법」 제5조제4항과 「환경정책기본법」 제4조제4항이 훈령의 법적 근거다. 적용 계획은 「국토기본법」 제6조제2항, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제3호·제4호, 「환경정책기본법」 제14조·제18조·제19조에 따라 정해진다. 탄소중립 계획은 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제11조·제12조와 연계한다.

재검토 기간은 제14조에 정해져 있다. 2023년 1월 1일 기준 3년이 되는 시점마다 타당성을 검토하고 개선 조치를 한다.

표 아래 설명: 계획기간과 구성 인원은 기준값이므로 협의회 운영 시 그대로 따른다. 재검토 주기는 훈령 자체의 유효성 점검에 쓰인다.

개정 연혁 측면에서 2018년 3월 시행된 공동훈령 이후 환경부 명칭이 기후에너지환경부로 바뀌었다. 훈령 본문은 이 명칭을 쓴다.

6. 유형과 비교

통합관리 체계는 대상 계획의 범위와 주체에 따라 세 갈래로 나뉜다. 국가계획, 지자체계획, 그리고 두 계획을 잇는 정보·협의 장치로 구분해 보면 각 장의 역할이 명확해진다.

위 표는 국가 차원과 지자체 차원의 통합 절차가 같은 원리로 움직인다는 것을 보여준다. 국가계획은 시기적 일치와 협의회 운영이 핵심이다. 지자체계획은 협의회 의장이 부시장·부지사·부군수로 격이 낮아지는 대신, 공간환경정보를 국토계획에 반영하는 방식이 더해진다.