지역제 유형

왜 배우는가: 용도지역제는 토지이용 규제의 기본 수단이라 도시계획 전 분야에서 반복해 출제된다. 유클리드 지역제의 한계와 형태기반 지역제 같은 대안을 함께 이해해야 제도 개선 방향을 답안에 논리적으로 쓸 수 있다.

출제 이력: 제130회 2교시 1번, 제120회 1교시 11번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

유클리드 지역제는 토지를 용도별 구역으로 나누고 구역마다 허용 용도와 건축 규模를 제한하는 용도 중심 규제 방식이다.

핵심 키워드

• 유클리드 지역제(Euclidean Zoning)
• 용도 분리(Use Segregation)
• 용도지역(Use Zone)
• 건축 규모 규제(Dimensional Standard)
• 비유클리드 지역제(Non-Euclidean Zoning)
• 형태기반 지역제(Form-Based Zoning)
• 제한적 용도 위계(Hierarchical Zoning)

2. 개념 풀이

쉬운 말로 하면, 땅마다 "여기는 주택만 짓는다", "여기는 공장만 짓는다"처럼 정해 두고 그 구역 안에서 건물의 높이와 면적을 제한하는 방식이다. 이를 유클리드 지역제라 한다. 이름은 1926년 미국 연방대법원의 유클리드 마을 대 암블러 부동산 회사 판결(Village of Euclid v. Ambler Realty)에서 합헌성을 인정받은 데서 왔다.

정식으로 정의하면, 유클리드 지역제는 토지 이용을 주거·상업·공업 등 용도지역으로 구분하고, 각 지역에 허용 용도와 건축 규모 기준을 부여하는 용도 중심의 토지이용 규제 체계다. 용도 간 혼재를 막는 것이 핵심 목적이다.

핵심 용어를 풀면 다음과 같다.

용도 분리는 주거와 상업, 공업 같은 상충되는 토지 이용을 공간적으로 떼어 놓는 원칙이다. 유해 시설과 주거지의 접촉을 피하게 한다.

건축 규모 규제는 구역 안 건물에 적용하는 높이, 건폐율, 용적률, 최소 대지 면적, 후퇴 거리 같은 기준이다. 개발 강도를 용도와 별도로 통제한다.

비유클리드 지역제는 유클리드 방식의 단점을 보완하려고 나온 여러 제도를 묶어 부르는 말이다. 성과 기준 지역제, 인센티브 지역제, 형태기반 지역제, 혼합용도 지역제 등을 포함한다.

3. 등장 배경과 필요성

지역제는 19세기 후반 대도시에서 공장 매연, 소음, 주거 환경 악화가 심해지면서 필요해졌다. 그 전에는 용도만 규제하거나 높이만 규제하는 단편적 조치가 있었고, 차별적 내용도 포함되어 있었다. 1916년 뉴욕시의 종합 용도지역 조례는 용도, 면적, 고도를 한 체계에서 함께 규제한 최초의 사례로 평가된다.

1926년 유클리드 판결로 지역제는 헌법상 정당한 공공 규제로 인정받았다. 이후 미국 대부분의 도시가 이 방식을 채택했고, 유클리드형 규제는 사실상 기본 모델이 되었다. 그 결과 도시 전체를 단일 용도 구역으로 쪼개는 관행이 자리 잡았다.

이 방식은 행정적으로 단순하고 구역 기준이 명확해 집행하기 쉽다는 장점이 있다. 반면 용도 분리가 심해지면 주거와 직장, 상업 시설이 멀어져 자동차 의존도가 높아진다. 이 문제를 해결하려는 요구가 비유클리드 지역제 등장의 배경이다.

그래서 최근에는 혼합용도 구역을 늘리고, 도보권 생활을 목표로 기존 용도지역 조례를 고치려는 움직임이 나타난다. 이는 유클리드 지역제의 틀 안에서 한계를 완화하려는 시도다.

4. 구성요소·원리·절차

지역제는 토지를 용도지역으로 나누고, 각 지역마다 건축물의 용도·밀도·높이를 정해 도시 전체의 토지이용 질서를 만드는 제도다. 유클리드 지역제는 용도 분리와 수량적 건축 규제라는 두 기본 메커니즘으로 이루어진다.

이 표의 밀도·높이 항목은 건축물이 허용되는 외형의 상한을 정하는 장치다. 용도 구분은 이 상한을 지역 단위로 나누어 적용하는 기준이다.

원리는 다음과 같다. 첫째, 유해한 인접 용도를 떼어 놓는다. 둘째, 지역 안의 건축 규모를 수치로 묶는다. 셋째, 지역별 허용 용도를 목록으로 정한다. 이 세 가지가 결합해 예측 가능한 토지이용 패턴을 만든다. 그 결과 주거와 상업 용도가 심하게 분리되는 문제가 생긴다.

형태기반지역제는 같은 구조에서 용도 대신 건물 형태와 가로 공간의 관계를 규제 단위로 삼는다. 그래서 규제 도면과 문장을 함께 쓰고, 규제는 주로 건물 전면, 매스, 가로 폭과 블록 규모에 맞춘다.

유클리드 지역제의 절차는 다음과 같다.

• 도시 전체를 용도지역으로 구획한다.
• 지역별로 허용 용도와 금지 용도를 목록으로 정한다.
• 지역별로 건폐율·용적률·높이·이격거리 상한을 정한다.
• 개별 건축 행위를 지역 기준과 대조해 허가 또는 불허한다.
• 예외는 조건부 용도나 변경 절차(변경허가·특례)로 처리한다.

형태기반지역제의 절차는 다음과 같다.

• 규제계획도(Regulating Plan)로 대상 구역의 가로·블록 구조를 정한다.
• 구역별 형태 유형(건물 전면, 높이, 배치)을 도식과 문장으로 정한다.
• 용도는 넓은 범위로 허용해 혼합 이용을 유도한다.
• 건축 행위를 형태 기준과 대조해 심사한다.

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5. 관련 법령·기준·표준

우리나라의 용도지역 제도는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거한다. 이 법은 용도지역을 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 나눈다. 각 지역의 건폐율·용적률 상한은 법과 시행령이 정하며, 지자체 조례가 범위 안에서 세부값을 정한다.

미국에서는 1916년 뉴욕 종합지역제가 최초의 용도지역 조례로 알려져 있다. 1926년 유클리드 판결이 이 방식의 합헌성을 인정했다. 따라서 유클리드 지역제라는 이름은 유클리드 판결의 소재지인 오하이오주 유클리드 마을에서 왔다.

위 표의 기준값은 개념 비교용이다. 국내 건폐율·용적률의 구체 상한은 법령·조례의 해당 지역 기준을 따른다.

개정 연혁은 다음과 같다. 1916년 뉴욕에서 종합 지역제가 처음 도입되었다. 1926년 유클리드 판결로 지역제 방식의 합헌성이 확인되었다. 이후 미국 여러 도시는 혼합 용도와 형태 기반 규제를 도입하는 개정을 추진하고 있다.