원형지

왜 배우는가: 원형지는 조성되지 않은 상태의 토지를 민간 개발자에게 공급해 개발하게 하는 제도로, 기업도시·지역개발사업에서 용도와 개발 방향을 시행자와 개발자가 나누어 정하는 방식을 이해하는 데 필요하다. 공급 절차, 처분 제한, 공급계약 해제 같은 쟁점이 도시계획 논술에서 민간 참여형 개발 제도와 함께 반복해 출제된다.

출제 이력: 제98회 1교시 3번, 제90회 1교시 4번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

원형지는 조성되지 않은 상태의 토지를 시행자가 원형지개발자에게 공급하여, 개발자가 용도에 맞게 직접 조성·개발하도록 하는 토지공급 제도임

• 원형지(Raw Land, 조성되지 않은 토지)
• 원형지개발자
• 시행자
• 개발계획
• 원형지 공급계약
• 처분 제한
• 공급가격
• 원형지 공급 승인

2. 개념 풀이

쉽게 말하면, 시행자가 땅을 다 고르고 나눠 파는 대신 땅의 상태 그대로 넘기고 개발은 민간에 맡기는 방식이다. 시행자는 개발 방향만 정하고, 실제 용도와 건물 배치는 원형지개발자가 세부계획으로 정한다.

정식 정의는 다음과 같다. 원형지는 「기업도시개발 특별법」 제11조제2항제9호에서 조성토지, 조성되지 아니한 상태의 토지를 가리키는 말로 쓰이며, 시행자가 공급하는 토지 중 기반 조성이 되지 않은 상태의 토지를 뜻한다. 「지역 개발 및 지원에 관한 법률」 제33조제1항은 지역개발사업 부지 중 일부를 조성되지 아니한 상태의 토지로 공급하는 경우를 같은 방식으로 정의한다.

이 제도에서 핵심 용어는 다음과 같다.

• 원형지개발자: 원형지를 공급받아 개발하는 자다. 국가·지방자치단체, 공공기관, 지방공사, 공모 선정자, 학교·공장 등 부지를 직접 사용하는 자가 해당한다(「도시개발법」 제25조의2제1항, 「지역 개발 및 지원에 관한 법률」 제33조제1항).
• 개발계획: 시행자가 원형지의 용도와 개발 방향을 정한 계획이다. 행정중심복합도시 토지공급지침 제5조제1항은 원형지를 공급할 때 용도를 제외하고 공급대상토지와 개발방향만 명시할 수 있다고 정한다.
• 원형지 공급계약: 시행자와 원형지개발자가 맺는 계약이다. 원형지개발자가 개발계획에서 정한 용도대로 쓰지 않으면 시행자는 이 계약을 해제할 수 있다(「기업도시개발 특별법」).

3. 등장 배경과 필요성

도시 개발은 기반시설 조성, 토지 보상, 분양이 한꺼번에 이뤄지므로 시행자의 재원 부담이 크다. 원형지 공급은 조성 비용과 공사 기간을 민간 개발자가 나눠 맡게 하여 시행자의 부담을 줄이고, 자족적 복합기능을 갖춘 도시를 빠르게 만드는 수단으로 도입되었다.

또 시행자가 모든 토지를 직접 조성하면 획일적인 도시가 되기 쉽다. 원형지 공급은 자연친화적 개발이나 복합·입체 개발처럼 특정 주체의 전문성을 살릴 때 유리하다. 「도시개발법」 제25조의2제1항은 이런 목적을 명시하고 있다.

다만 민간 개발자에게 땅을 넘기면 투기나 용도 변경의 위험이 생긴다. 그래서 법은 공급 면적 상한, 승인 조건, 처분 제한, 계약 해제 같은 통제 장치를 함께 둔다. 이 통제 장치가 원형지 제도의 핵심 쟁점이다.

• 재원 부담 완화: 조성 비용과 공사를 민간이 나눠 부담
• 개발 다양성 확보: 자연친화적·복합·입체 개발 유도
• 투기 방지: 용도 준수 의무와 처분 제한으로 통제

4. 구성요소·원리·절차

원형지 공급은 시행자가 개발구역 토지를 조성하지 않은 상태로 원형지개발자에게 넘기고, 개발자가 계획된 용도에 맞게 직접 조성·이용하도록 하는 방식이다. 시행자는 공급 전 승인, 공급계약, 세부계획 반영, 사후 관리의 순서로 관여한다. 구성 요소는 공급 주체, 공급 대상, 개발 방향, 계약 조건으로 나뉜다.

위 표의 항목은 공급 절차의 각 단계와 대응한다. 공급계획에는 원형지 면적과 개발 방향이 들어가므로 승인 단계에서 공공이 개발 내용을 통제할 수 있다. 계약 조건은 사후 위반 시 제재의 근거가 된다.

원리는 공공성 확보와 민간 개발의 자율을 함께 얻는 데 있다. 시행자는 개발 방향만 제시하고 세부 설계는 개발자에게 맡긴다. 그 대신 용도 준수 의무와 처분 제한으로 공공 목적이 흐려지지 않도록 묶는다.

절차는 다음과 같다.

• 시행자가 원형지 공급계획을 작성하여 지정권자에게 승인을 신청한다.
• 지정권자는 공급 대상 면적과 공급목적을 검토하고 승인 조건을 붙여 승인한다.
• 시행자가 승인 내용과 공급계획에 따라 원형지개발자와 공급계약을 체결한다.
• 원형지개발자가 세부계획을 제출하면 시행자가 이를 실시계획에 반영한다.
• 시행자는 사용 여부와 처분 상황을 점검하고, 위반 시 시정 요구 후 계약을 해제한다.

원형지 공급 면적에는 상한이 있다. 도시개발법은 도시개발구역 전체 토지면적의 관련 기준이 정한 비율 이내로 한정한다. 지역 개발 및 지원에 관한 법률 시행령도 같은 기준을 둔다.

공급가격은 개발계획이 반영된 원형지의 감정가격에 시행자가 설치한 기반시설 공사비를 더한 금액을 기준으로 협의하여 정한다.

5. 관련 법령·기준·표준

원형지 공급은 개별 법률이 각각 규정한다. 기업도시개발 특별법은 공급계약의 해제와 처분 제한을 두며, 도시개발법은 공급 면적 상한을 둔다. 지역 개발 및 지원에 관한 법률은 승인 신청과 공급계획의 내용을 정한다. 행정중심복합도시와 새만금 사업은 별도의 공급 지침과 시행령을 둔다.

기업도시 특별법에 따르면 개발자가 계획된 용도대로 사용하지 않거나 시행자의 동의 없이 제3자에게 매각하면 공급계약을 해제할 수 있다. 시행령 제33조의2는 2회 이상 시정 요구를 거친 뒤에만 해제하도록 정한다.

원형지 사후 관리 기간은 지역 개발 및 지원에 관한 법률 시행령에서 공급계약일부터 10년과 원형지에 대한 개발공사 완료 공고일부터 5년 중 먼저 끝나는 기간으로 정한다.

개정 연혁으로는 기업도시 특별법 제22조가 2013년에 처분 제한과 해제 조항을 신설하였다. 2015년에는 도시개발법에 원형지 제도가 도입되어 공공성과 복합개발의 근거가 마련되었다.

6. 유형과 비교

원형지는 공급 방식과 개발 주체에 따라 여러 형태로 나뉜다. 핵심은 원형지와 조성토지의 차이, 그리고 법마다 공급 주체와 비율이 다르다는 점이다.

원형지는 용도 결정 권한을 개발자에게 넘기는 방식이다. 조성토지는 시행자가 용도와 기반시설을 모두 책임진다는 점에서 구분된다.