예비타당성조사

왜 배우는가: 예비타당성조사는 대규모 재정사업이 예산에 반영되기 전에 경제성·정책성·지역균형발전 측면에서 사전 검증을 거치게 하는 제도다. 신규 투자 우선순위를 정하고 예산 낭비를 막는 핵심 장치이므로 실무에서 사업 기획과 중앙정부 예산 요구 과정에서 항상 마주친다. 시험에서는 대상 사업 기준, 면제 사업, 조사 방법이 반복해서 출제되므로 개념의 정의와 배경을 정확히 정리해 두어야 한다.

출제 이력: 제124회 4교시 5번, 제119회 1교시 9번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

예비타당성조사는 대규모 신규 재정사업의 예산 반영 전에 경제성·정책성·지역균형발전을 사전에 검증하는 제도다.

• 예비타당성조사
• 재정사업
• 총사업비
• 국고지원 규모
• 경제성 분석
• 정책성 분석
• 지역균형발전 분석
• 재정투자평가위원회

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면 나라 돈을 크게 쓰는 사업을 시작하기 전에 "이 사업이 정말 필요하고 돈 값을 하는지" 미리 따져 보는 절차다. 사업을 하고 난 뒤 평가하는 것이 아니라 예산이 배정되기 전에 하는 사전 검증이라는 점이 핵심이다.

정식 정의는 「국가재정법」 제38조와 같은 법 시행령 제13조에 따라, 대규모 신규 사업의 예산편성 및 기금운용계획을 세우기 위해 기획재정 체계의 중앙 기관이 주관하여 실시하는 사전적 타당성 검증·평가다. 운용지침 제2조는 이를 기획예산처장관 주관으로 실시한다고 규정한다. 제도의 목적은 재정사업의 신규투자를 우선순위에 따라 투명하고 공정하게 결정하여 예산낭비를 방지하고 재정운영의 효율성을 높이는 데 있다(운용지침 제4조).

재정사업은 정부 재정지원이 포함되는 사업 전체를 가리킨다. 운용지침 제15조는 국가직접시행사업, 국가대행사업, 지방자치단체보조사업, 민간투자사업 등을 모두 대상으로 본다고 정한다.

총사업비는 사업 추진에 드는 모든 경비의 합계다. 공사비, 보상비, 시설부대경비가 포함되며, 계속 추진되는 사업은 5년간 사업비 합계로 판단한다(운용지침 제16조).

국고지원 규모는 국가가 실제로 부담하는 재정지원액이다. 총사업비 요건과 함께 적용되어 대상 여부를 가른다.

경제성 분석은 비용과 편익을 비교해 투자의 효율성을 따지는 분석이다. 정책성 분석은 사업의 정책 목표 달성 기여도를 본다. 지역균형발전 분석은 지역 간 불균형 해소 효과를 본다. 세 분석을 종합해 결과를 낸다(운용지침 제42조 제1항, 국가연구개발사업은 과학기술성 분석을 포함한다).

재정투자평가위원회는 예비타당성조사 대상 선정, 조사 방법과 결과, 면제 여부 등을 심의·조정하는 기구다(운용지침 제5조, 제6조).

3. 등장 배경과 필요성

과거에는 사업의 타당성 검토가 각 부처 자체 판단에 맡겨져 사업 규모가 커지고 재정 부담이 늘어나는 문제가 있었다. 정책적 필요나 정치적 요구에 따라 경제성이 낮은 사업이 추진되는 사례도 생겼다. 이를 막기 위해 중앙정부 차원의 객관적·중립적 검증 절차가 필요해졌다.

현행 제도는 「국가재정법」에 근거를 둔다. 제도 도입 이전에 이미 타당성조사가 완료된 사업은 적용에서 제외하는 경과조치를 두었다(운용지침 제24조 제1항). 이 경과 기준 시점은 1999년 4월 9일이다.

예비타당성조사의 필요성은 세 가지로 정리된다. 첫째, 한정된 재원을 우선순위에 따라 배분한다. 둘째, 사업 추진 근거를 공개하여 투명성을 확보한다. 셋째, 지역 간 형평성과 정책 목표를 함께 고려한다.

지방자치단체가 설립한 지방공기업에도 유사한 신규 투자사업 타당성 검토 제도가 있다. 지방공기업법 시행령 제58조의2는 시·도가 설립한 공사는 총사업비 500억원 이상, 시·군·구가 설立한 공사는 총사업비 300억원 이상의 신규 투자사업을 대상으로 정한다.

4. 구성요소·원리·절차

예비타당성조사는 세 가지 분석 축을 종합해 결과를 낸다. 경제성 분석, 정책성 분석, 지역균형발전 분석이 그것이다. 운용지침 제42조 제1항은 이 세 평가결과를 종합적으로 고려해 결과를 제시하도록 정한다. 구성요소를 표로 정리하면 다음과 같다.

경제성 분석이 핵심이다. 편익의 현재가치를 비용의 현재가치로 나눈 값이 1 이상이면 경제성이 있다고 본다. 이를 비용편익비율(B/C)이라 한다. 정책성 분석과 지역균형발전 분석은 경제성 결과를 보완한다. 사업 목적이 특정지역에 한정되지 않으면 지역균형발전 분석을 생략할 수 있다. 사업 시행지역이 수도권과 비수도권을 모두 포함하면 사업목적, 지역별 사업규모, 사업효과를 종합해 분석방법을 정한다.

국가연구개발사업은 과학기술성 분석을 더한다. 복지·소득이전 사업은 경제사회 환경분석과 비용-효과성 분석을 쓴다. 정보화 사업은 기술사회 환경분석과 비용-효과성 분석을 쓴다.

조사 원리는 사전 검증이다. 대규모 신규 사업이 예산에 반영되기 전에 타당성을 객관적으로 따진다. 그래서 사업 결과가 경제성 부족으로 나오면 정책적 의지와 무관하게 사업을 재검토하게 된다.

절차는 다음 순서로 진행된다.

• 중앙관서의 장이 사업기획 완료 후 예비타당성조사를 요구한다.
• 기획예산처장관이 대상사업 선정기준에 따라 검토하고 재정투자평가위원회 심의를 거쳐 선정한다.
• 수행기관이 경제성·정책성·지역균형발전 분석을 수행한다.
• 분과위원회가 종합평가를 실시한다.
• 수행기관이 종합보고서를 작성해 기획예산처장관에게 제출한다.

조사 착수 후 경제성 결과로 조사 지속의 실익이 없다고 판단하면 실무조정위원회를 거쳐 분석 일부 또는 전부를 생략하고 '타당성 미확보'로 종료할 수 있다.

5. 관련 법령·기준·표준

예비타당성조사의 근거는 「국가재정법」 제38조와 「국가재정법 시행령」 제13조다. 세부 방법과 절차는 예비타당성조사 운용지침이 정한다. 대상사업 선정 기준값은 다음 표와 같다.

총사업비는 사업 추진에 드는 모든 경비의 합이다. 계속 추진되는 사업은 5년간의 사업비 합계 로 대상 여부를 판단한다. 국가 재정지원 규모 산정 시 융자사업비는 제외한다.

면제사업은 「국가재정법」 제38조 제2항에 따른다. 대표적으로 공공청사, 국가유산 복원, 국방 관련 사업, 재난복구, 법령에 따라 추진하는 사업이 있다. 지역균형발전 등 국가 정책적 사업은 면제 요건이 엄격하다. 면제 사업은 사업계획 적정성 검토를 받아야 한다.

개정 연혁으로는 예비타당성조사 제도가 1999년 도입됐다. 이후 면제 요건과 대상 기준이 여러 차례 정비됐다. 최근 개정 내용은 국가재정법 제38조 조문에서 확인된다.

6. 유형과 비교

예비타당성조사는 대상 사업의 성격과 재원 구조에 따라 적용되는 분석 체계가 달라진다. 먼저 사업 유형별로 조사 대상과 기준이 어떻게 갈리는지 정리해야 한다. 아래 표는 「국가재정법」 제38조 및 「예비타당성조사 운용지침」 제14조가 정한 대상 구분을 기준으로 한다.