성장관리방안

왜 배우는가: 성장관리계획은 도시 주변 관리지역의 난개발을 막고 기반시설을 미리 배치하기 위한 제도다. 개발행위허가와 용도 판단의 근거가 되므로 도시계획 실무와 시험에서 반복해 출제된다.

출제 이력: 제125회 2교시 2번, 제117회 1교시 13번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

답안 첫 줄 정의: 성장관리계획은 도시 주변 관리지역 등에서 계획적이고 질서 있는 개발을 유도하기 위해 국토계획법에 따라 수립하는 지역 관리계획이다.

핵심 키워드

• 성장관리계획구역
• 성장관리계획
• 난개발 방지
• 계획적 개발
• 유보 용도지역
• 기반시설 배치
• 개발행위 연계
• 경관·환경 관리

2. 개념 풀이

쉬운 말로 하면 도시가 커지기 전에 주변 땅에 건축물과 공장이 제멋대로 들어서는 것을 막고, 도로와 공원 같은 기반시설을 미리 자리 잡게 하는 계획이다.

정식 정의는 다음과 같다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(약칭 국토계획법)에 따라 지정된 성장관리계획구역 안에서 지방자치단체가 성장관리계획을 세워 토지이용, 기반시설, 건축물의 배치와 형태를 관리하는 제도다.

핵심 용어는 다음과 같이 이해한다. 유보 용도지역은 당장 도시지역으로 편입하지 않지만 앞으로 시가화가 예상되는 지역이다. 성장관리계획은 이런 지역에서 개발 압력이 커질 때 쓰는 관리 수단이다. 난개발은 기반시설 계획 없이 개별 필지마다 개발이 진행되어 도로와 상하수도가 부족해지는 현상이다.

국토계획법 제75조의4는 성장관리계획구역에서 성장관리계획에 맞게 개발행위 또는 건축물의 용도변경을 하려면 그 성장관리계획에 맞게 하도록 정한다. 즉 성장관리계획은 개발행위허가의 판단 기준이 된다.

성장관리계획에는 기반시설의 배치와 규모, 건축물의 용도제한, 건폐율·용적률, 건축물의 배치·형태·색채·높이, 환경관리 또는 경관계획 가운데 그 구역의 지정목적을 이루는 데 필요한 둘 이상의 사항을 포함해야 한다. 지역 여건에 따라 필요한 항목을 골라 구성한다.

3. 등장 배경과 필요성

기존 도시계획은 도시지역 안의 토지이용에 초점을 맞췄다. 도시 밖의 관리지역과 농림지역에서는 개별 용도지역 규제만으로 개발을 조절하기 어려웠다. 도시 외곽에서 공장, 창고, 주택이 무질서하게 늘어나면서 기반시설 부족과 경관 훼손이 함께 생겼다.

이 문제를 해결하기 위해 개발이 본격화되기 전에 지역 단위로 관리 방향을 정하는 수단이 필요해졌다. 성장관리계획은 그 수단으로 도입되었다. 계획구역을 지정하고 그 안에서 개발행위가 계획에 맞도록 연결하는 구조다.

성장관리계획이 필요한 이유는 세 가지로 정리된다. 첫째, 개발 수요가 많은 지역에서 난개발을 사전에 막는다. 둘째, 기반시설의 위치와 규모를 개발 전에 정해 공공의 부담을 줄인다. 셋째, 개발행위허가를 심사할 때 일관된 기준을 제공한다.

외국의 사례도 같은 배경을 보여 준다. 미국에서는 Oregon주가 1970년대에 도시성장경계(Urban Growth Boundary)를 설정했고, Florida주는 1985년에 Growth Management Act를 제정했다. 두 사례 모두 개발 가능 구역과 기반시설 계획을 연결하는 방식이다.

이름이 비슷한 비시가화지역 성장관리방안과는 구분해야 한다. 성장관리계획은 국토계획법에 근거한 구역 지정과 계획 수립 절차를 따르는 제도다.

성장관리계획구역은 관리지역·농림지역·자연환경보전지역 가운데 시가화가 예상되는 곳에 지정한다. 지정 대상과 절차는 법과 시행령, 그리고 국토교통부장관이 정한 고시를 함께 본다.

4. 구성요소·원리·절차

성장관리방안은 도시 주변의 비시가화 지역에서 무질서한 개발을 막고 계획에 따라 시가지를 키우기 위한 제도다. 제도의 틀은 성장관리계획구역과 그 안에 적용하는 성장관리계획으로 이루어진다. 구성요소는 다음 표와 같다.

표의 필수 포함 사항은 자치법규 예시에서 확인되는 내용이다. 성장관리계획에는 둘 이상의 사항을 포함해야 하고, 그중 기반시설 배치와 규모와 건축물 용도·건폐율·용적률은 반드시 들어가야 한다.

원리는 세 가지다. 첫째, 비시가화 지역의 개발 압력을 계획으로 흡수해 난개발을 줄인다. 둘째, 기반시설을 먼저 배치하고 규모를 정한 뒤 시가화를 허용한다. 셋째, 구역 안의 개인 개발행위를 계획에 묶는다. 구역 안에서 개발행위나 건축물의 용도변경을 하려면 성장관리계획에 맞게 해야 하므로, 계획이 개별 인허가의 기준이 된다.

수립 절차는 다음과 같다.

• 지정 대상 검토: 개발수요, 무질서 개발의 진행 여부, 향후 시가화 예상 여부를 조사한다.
• 성장관리계획구역 지정: 지정 요건을 판단하고 도시계획위원회 심의를 거쳐 지정한다.
• 성장관리계획 수립: 필수 포함 사항과 선택 사항을 정하고 기반시설 배치와 규모를 확정한다.
• 주민 의견 청취: 공람과 공청회를 거쳐 주민 의견을 반영한다.
• 결정·고시와 적용: 계획을 고시하고 구역 안 개발행위 허가의 기준으로 적용한다.

절차의 핵심은 지정과 계획 수립을 분리해 보는 것이다. 지정은 구역의 범위와 요건을 정하고, 수립은 구역 안의 공간 규칙을 정한다. 두 단계를 나누어 쓰면 답안 설명이 명확해진다.

5. 관련 법령·기준·표준

성장관리방안의 근거는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 국토계획법)의 개발행위허가 절 중 성장관리계획 절이다. 세부 사항은 같은 법 시행령에서 위임하고, 구체적인 지정·변경·수립 기준과 절차는 국토교통부장관이 정해 고시한다. 국토교통부 「성장관리계획수립지침」은 이 고시의 실무 기준 역할을 한다. 지방자치단체는 도시·군계획조례나 별도 지침으로 세부 운영 기준을 정할 수 있다.

표의 값은 법령 본문과 위임 규정을 따른다. 자치법규 예시의 값은 해당 지자체 조례의 내용이므로 지역마다 다를 수 있다.

성장관리계획 규정은 법 개정으로 신설되었다. 이후 시행령과 고시가 뒤따라 정비되었다. 자치단체 조례는 2024년에도 개정된 사례가 있어, 지역별 운영 기준은 최신 조례를 함께 봐야 한다.

국제적으로는 미국 오리건주의 도시성장경계(Urban Growth Boundary)와 플로리다주의 성장관리법이 대표 사례로 자주 언급된다. 두 사례는 성장의 범위를 정하는 방식이 다르므로, 답안에서는 우리 제도가 계획구역과 계획 내용을 함께 정한다는 점만 대비하면 충분하다.

6. 유형과 비교

성장관리방안은 성장관리계획을 중심으로 다른 계획 수단과 구분해서 이해해야 한다. 먼저 적용 대상과 구속력을 기준으로 비교한다.