도시·군계획시설 중복·복합화

왜 배우는가: 도시·군계획시설은 부지 확보 비용이 크고 도심 토지가 부족해 하나의 토지에 여러 시설을 함께 정하는 경우가 많다. 그래서 중복·복합화의 요건과 한계가 실무 판단과 시험 모두에서 반복해 다뤄진다.

출제 이력: 제132회 4교시 1번, 제122회 3교시 4번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

답안 첫 줄 정의: 도시·군계획시설 중복·복합화는 둘 이상의 도시·군계획시설을 같은 토지에 함께 결정하거나 한 시설 안에 편익·부대시설을 함께 두어 토지를 합리적으로 이용하는 방식이다.

• 중복결정: 둘 이상의 도시·군계획시설을 같은 토지에 함께 결정하는 것
• 복합화: 하나의 시설 안에 기능이 다른 시설이나 편익시설을 함께 설치하는 것
• 입체결정: 같은 토지를 상하 공간으로 나누어 시설을 정하는 것
• 세부시설 조성계획: 항만·공항·유원지·유통업무설비 등 중요 세부시설의 토지이용계획
• 건폐율·용적률·높이: 건축물인 시설의 공간 영향을 함께 정하는 범위
• 재해취약지역: 방재지구, 급경사지 등 저류시설 등을 포함해 결정하는 지역
• 편익시설: 체육시설·공공청사·종합의료시설 등에 설치할 수 있는 부가 시설
• 도시지역 우선 검토: 도시지역에서 중복 설치 여부를 먼저 검토하는 원칙

2. 개념 풀이

쉬운 말로 하면 한 땅에 시설 둘을 겹쳐서 정하거나, 한 시설 안에 다른 시설을 넣는 것이다. 예를 들어 학교 운동장을 공원이나 광장과 같은 토지에 정하는 방식이 여기에 해당한다. 정식 정의는 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제3조 제1항에 근거한다. 토지를 합리적으로 이용하기 위해 필요한 경우에는 둘 이상의 도시·군계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 수 있다.

이때 두 조건이 붙는다. 각 시설의 이용에 지장이 없어야 하고, 장래의 확장 가능성을 고려해야 한다. 이 두 조건이 중복결정의 적법성을 판단하는 기준이 된다.

중복결정은 같은 평면 토지에 시설을 함께 두는 것이다. 입체결정은 상하 공간을 나누어 정하는 것이다. 복합화는 시설의 기능을 한 건축물이나 한 구역 안에 묶는 것이다. 세 개념은 서로 겹치지만 기준이 다르다. 중복은 토지 단위, 입체는 공간 단위, 복합화는 기능 단위로 구분해 답안에 쓴다.

도시지역에서는 규정이 한 단계 더 강하다. 같은 조 제2항은 도시지역에 시설을 결정할 때 중복 결정 필요성을 우선 검토하도록 한다. 공공청사, 문화시설, 체육시설, 사회복지시설, 청소년수련시설 등 공공·문화체육시설은 시설 목적, 이용자 편의, 도심활성화를 고려해 함께 설치할지 반드시 검토해야 한다.

세부시설 조성계획도 함께 알아야 한다. 같은 규칙 제2조 제2항은 항만, 공항, 유원지, 유통업무설비, 학교, 체육시설(운동장), 문화시설을 결정할 때 중요한 세부시설의 조성계획을 함께 결정하도록 한다. 다만 다른 법률에 따라 도시·군관리계획 결정을 받은 것으로 의제되는 경우에는 실시계획 인가를 받기 전까지 결정할 수 있다. 그 조성계획은 토지용도별 면적, 주요 건축물·공작물의 배치, 건축물의 용도·건축면적·연면적·높이를 포함한다.

3. 등장 배경과 필요성

도시가 커지면서 공공시설을 단독 부지로 확보하기 어려워졌다. 도심 지가가 높아 부지 매입비가 크고, 장기미집행 시설이 누적되는 문제도 생겼다. 시설을 겹쳐 정하면 부지 확보 부담을 줄이고 공공 공간을 늘릴 수 있다.

복합화는 생활권 단위의 공공 서비스를 한 곳에 모으려는 요구에서 나왔다. 동사무소, 보건소, 우체국 같은 주민 이용 공공청사를 집단화하고 어린이집, 노인복지시설, 운동시설을 함께 두는 방식이 그 예다. 중추적 시설은 단독형으로, 국지적 시설은 분산형으로 둔다는 원칙도 함께 쓰인다.

재해 대응 측면의 필요성도 커졌다. 방재지구, 급경사지, 자연재해위험개선지구 같은 재해취약지역에서는 저류시설, 빗물저장 및 이용시설, 주민대피시설을 포함해 시설을 결정할 수 있다. 이는 시설에 방재 기능을 더하는 복합화의 한 형태다.

이 제도가 필요한 이유는 토지 효율과 공공성 확보가 함께 요구되기 때문이다. 다만 시설끼리 기능이 충돌하면 이용 장애가 생긴다. 그래서 규정은 이용 지장 없음과 확장 가능성을 먼저 확인하도록 한다.

4. 구성요소·원리·절차

도시·군계획시설의 중복결정은 같은 토지에 둘 이상의 도시·군계획시설을 함께 결정하는 것이고, 복합화는 한 건축물 또는 한 부지 안에 성격이 다른 시설을 묶어 설치하는 것이다. 두 방식은 토지를 합리적으로 쓰기 위한 같은 목적에서 출발하지만 결정 단계와 설치 단계에서 적용 방법이 다르다.

중복결정은 둘 이상의 시설을 같은 토지에 함께 결정하는 것으로, 각 시설의 이용에 지장이 없어야 하고 장래 확장 가능성을 고려해야 한다.

표 해설: 중복결정은 토지 위에 시설을 겹쳐 지정하는 행정 단계의 방식이다. 복합화는 결정된 시설 내부의 토지이용과 건축물을 세분해 정하는 방식이다. 두 방식 모두 결정 이후 실시계획 인가 단계에서 구체화된다.

절차는 다음과 같이 진행한다.

• 토지이용 여건을 분석하고 둘 이상의 시설을 같은 토지에 함께 둘 필요가 있는지 우선 검토한다.
• 도시지역이면 공공청사·문화시설·체육시설·사회복지시설·청소년수련시설은 목적, 이용자 편의, 도심활성화를 반드시 검토한다.
• 중복결정이 가능하면 각 시설의 이용 공간을 분리하고 장래 확장 공간을 확보한다.
• 복합 설치가 필요한 시설은 중요한 세부시설의 조성계획을 함께 결정한다.
• 조성계획에는 토지용도별 세부시설 면적, 주요 건축물 배치, 구역별 건축물 용도·건축면적 합계·연면적 합계·높이를 포함한다.
• 실시계획 인가 단계에서 세부 설계와 시설별 구조·설치기준을 확정한다.

식으로 정리하면 중복결정 가능 조건은 다음과 같다.

$\text{중복결정 가능} = (\text{시설 간 이용 지장} = \text{없음}) \land (\text{장래 확장 공간} \geq \text{필요 면적})$

여기서 이용 지장은 시설 간 출입·소음·안전 동선의 충돌 여부이고, 확장 공간은 장래 수요 증가에 따라 시설을 늘릴 수 있는 면적이다.

5. 관련 법령·기준·표준

중복결정과 복합화의 근거는 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」이다. 규칙 제3조는 중복결정을, 제2조는 도시·군계획시설결정의 범위와 조성계획을 정한다. 시설별 구조·설치기준은 규칙 제95조(공공청사), 제101조(체육시설), 제106조(연구시설), 제153조(종합의료시설) 등에 있다.

제2조 제1항은 시장·공공청사·문화시설·연구시설·사회복지시설·장사시설 중 장례식장·종합의료시설 등 건축물인 시설이 공간이용에 상당한 영향을 주면 건폐율·용적률·높이의 범위를 함께 결정하도록 한다.

제2조 제2항은 항만, 공항, 유원지, 유통업무설비, 학교(제88조제3호), 체육시설(운동장, 제99조제7호), 문화시설(제96조제7호·제8호)의 조성계획을 함께 결정하도록 한다.

제2조 제3항은 조성계획에 토지이용계획(세부시설 면적, 주요 건축물 배치)과 구역별 건축물 사항(용도, 건축면적 합계, 연면적 합계, 높이)을 포함하도록 한다.

제3조 제2항은 도시지역에서 공공청사·문화시설·체육시설·사회복지시설·청소년수련시설의 결정 시 중복 설치 여부를 반드시 검토하도록 한다.

기준값 표는 다음과 같다.