도시·군계획사업

왜 배우는가: 도시·군계획사업은 도시계획이 실제 도로·공원·공급시설로 실현되는 통로이며, 인허가 절차와 사업 시행자 구분을 좌우한다. 두 회차에 걸쳐 출제된 기본 개념이라 용어 정의와 유형 세분을 함께 익혀야 한다.

출제 이력: 제138회 1교시 1번, 제101회 4교시 1번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

답안 첫 줄 정의: 도시·군계획사업은 도시·군관리계획을 시행하기 위한 도시·군계획시설사업, 도시개발사업, 정비사업을 말한다.

핵심 키워드

• 도시·군계획사업: 도시·군관리계획 시행 수단을 묶은 법 용어다.
• 도시·군관리계획: 용도지역과 기반시설 등을 결정하는 도시계획이다.
• 도시·군계획시설사업: 도시·군계획시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업이다.
• 도시개발사업: 단지나 시가지를 조성하는 「도시개발법」상 사업이다.
• 정비사업: 노후·불량 시가지를 개선하는 「도시 및 주거환경정비법」상 사업이다.
• 도시·군계획사업시행자: 법 또는 다른 법률에 따라 사업을 하는 자다.
• 기반시설: 도로·공원 등 도시 기능을 떠받치는 시설이다.

2. 개념 풀이

쉽게 말하면 도시계획 그림을 실제 땅 위에 옮기는 사업의 묶음이다. 계획은 도로와 공원이 생겨야 현실이 되므로, 계획을 집행하는 사업 유형을 법이 정해 둔다.

정식 정의는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(국토계획법) 제2조제11호다. 도시·군관리계획을 시행하기 위한 사업으로서 가목 도시·군계획시설사업, 나목 도시개발사업, 다목 정비사업의 세 가지를 든다. 세 유형은 근거 법이 다르지만 모두 도시·군관리계획을 실현한다는 점이 같다.

핵심 용어 풀이

• 도시·군관리계획: 용도지역, 용도지구, 기반시설 등을 정하는 도시계획의 결정 단계다. 사업은 이 결정을 시행하는 수단이다.
• 도시·군계획시설: 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설이다. 결정이 되면 사업대상지의 위치와 면적이 확정된다.
• 도시·군계획시설사업: 도시·군계획시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업이다(국토계획법 제2조제10호).
• 도시개발사업: 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통 등 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하는 사업이다(도시개발법 제2조제1항제2호).
• 정비사업: 노후·불량 주거지나 시가지를 개선하는 사업이다. 도시 및 주거환경정비법에 따라 시행한다.

원리를 보면 결정과 시행이 나뉜다. 도시·군계획시설결정으로 사업 대상지가 정해지고, 시행자가 작성한 실시계획을 시·도지사가 인가하면 사업을 실시할 권한과 토지를 수용할 권한이 생긴다. 인가는 실실계획이 시설의 결정·구조·설치 기준에 맞으면 내주어야 하는 행위다. 두 처분은 별개의 법률효과를 가지는 독립된 행정처분이므로, 선행 결정의 하자는 당연무효가 아닌 한 후행 인가에 승계되지 않는다.

세 가지 사업 유형 중 도시·군계획시설사업이 가장 대표적이다. 시행자는 법 또는 다른 법률에 따라 사업을 하는 도시·군계획사업시행자다.

3. 등장 배경과 필요성

도시계획은 토지 이용과 기반시설의 방향을 정할 뿐 시설을 직접 만들지 않는다. 계획을 현실로 옮길 집행 수단이 없으면 계획과 실제 도시의 차이가 커진다. 그래서 계획 결정과 사업 시행을 묶는 법적 장치가 필요하다.

국토 이용 제도는 여러 법으로 나뉘어 있었다. 국토이용관리법은 1973년 12월 30일 제정되었고, 2002년 2월 4일 폐지되면서 「도시계획법」과 합쳐져 국토계획법이 제정되었다. 이후 도시계획과 개발 사업은 국토계획법을 중심으로 정리되었다.

도시재개발의 흐름도 필요성을 보여 준다. 한국의 도시재개발은 1976년 첫 도시재개발법 제정으로 시작되었다. 이후 약 20년간 대규모 철거형 사업이 이어졌고, 사회경제적 문제를 충분히 다루지 못해 공동체가 해체되는 문제가 나타났다. 2000년대에는 재개발 중심에서 기존 시가지의 유지·관리 중심으로 정책 초점이 옮겨갔다.

필요성은 세 가지로 정리된다.

• 결정 효력의 보호: 도시·군계획시설결정 후에는 원칙적으로 시설이 아닌 건축물의 허가가 금지된다(국토계획법 제64조).
• 공공 투자의 집행: 도로·공원 등 기반시설을 사업 단위로 묶어 설치한다.
• 민간과 공공의 역할 분담: 수용·사용, 환지, 혼용 방식으로 시행 방식을 고른다.

노후 주거지 정비는 도시개발과 절차가 다른 정비사업으로 나뉘어 법 체계를 이룬다.

4. 구성요소·원리·절차

도시·군계획사업은 도시·군관리계획을 실제로 집행하는 단계다. 핵심 원리는 계획을 결정하는 행위와 그 계획을 실제로 시행하는 행위가 분리되어 있다는 점이다. 판례도 도시·군계획시설결정과 실시계획인가를 별개의 법률효과를 가진 독립된 행정처분으로 본다.

계획 결정은 대상지의 위치·면적을 확정하고, 실시계획 인가는 사업 시행 권한과 수용 권한을 부여한다.

위 표의 구성요소는 계획 단계와 시행 단계로 나뉜다. 계획 단계에서는 시설의 종류와 대상지가 정해진다. 시행 단계에서는 실시계획과 토지 확보, 공사가 진행된다. 두 단계 사이에 행정 절차가 끼어 있으므로 답안에서는 단계별로 나누어 설명하는 것이 좋다.

도시·군계획시설 결정이 이루어지면 대상지에서는 원칙적으로 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 허가가 금지된다(국토계획법 제64조). 이 제한이 있어서 사업지의 토지 이용이 고정되고, 이후 사업이 실행될 수 있다. 실시계획 인가를 받은 시행자는 사업을 실시할 수 있고, 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있다.

• 도시·군관리계획 결정: 기반시설의 종류와 위치·면적을 확정하고 도시·군계획시설을 결정한다.
• 실시계획 작성: 사업시행자가 시설의 결정·구조·설치 기준에 맞춰 실시계획을 만든다.
• 실시계획 인가: 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장이 적합하다고 인정하면 인가하여야 한다. 부적합하면 보완을 요구하고 다시 작성하게 한다.
• 토지 확보와 공사: 인가 후 수용·사용 또는 매수를 거쳐 시설을 설치·정비한다.
• 준공과 공고: 공사가 끝나면 준공 절차를 거쳐 시설을 공용에 제공한다.

도시개발사업은 같은 순서에 구역 지정과 개발계획이 앞에 붙는다. 구역을 지정·고시한 뒤 개발계획을 수립하고, 실시계획 인가를 받아 사업을 시행한다. 정비사업도 정비구역 지정과 사업시행 인가를 거쳐 시행된다는 점에서 계획 결정 후 시행 인가라는 구조가 같다.

5. 관련 법령·기준·표준

도시·군계획사업의 기본 정의는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(약칭 국토계획법) 제2조 제11호에 있다. 이 법은 도시·군계획사업을 도시·군계획시설사업, 도시개발사업, 정비사업으로 나눈다. 도시·군계획시설사업은 도시·군계획시설을 설치·정비·개량하는 사업이고(제2조 제10호), 도시개발사업은 「도시개발법」에 따르며 정비사업은 「도시 및 주거환경정비법」에 따른다.

「도시개발법」은 구역을 나누거나 합치는 기준을 시행령에 둔다. 사업시행지구를 둘 이상으로 나누는 경우 각 지구의 면적은 1만제곱미터 이상이어야 한다. 서로 떨어진 지역을 결합하는 경우에는 동일 또는 연접한 특별시·광역시·도·특별자치도 안에서 1만제곱미터 이상인 지역이 구역에 하나 이상 포함되어야 한다. 다만 법이 정한 일부 지역은 1만제곱미터 미만이어도 결합 대상에 포함된다(도시개발법 시행령 제5조의2).

구역 지정 후 사업이 진행되지 않을 때 해제되는 기한도 기준값이다. 지정일로부터 3년 안에 실시계획 인가를 신청하지 않으면 지정은 해제된 것으로 본다(도시개발법 제10조 제1항). 제4조제1항 단서에 따라 지정한 뒤 개발계획을 세우지 않으면 2년이 기준이며, 구역 면적이 대통령령으로 정한 규모 이상이면 5년으로 늘어난다(같은 조 제2항).

위 표의 값은 시행 중인 현행 조문에 따른 것이다. 답안에서는 면적·기간 기준을 핵심으로 쓰고, 세부 적용 조건은 개요 수준으로 언급한다. 결합개발 제도는 떨어진 두 지역을 하나의 구역으로 묶는 방식이므로 면적 기준이 자주 출제된다.