혁신도시

왜 배우는가: 혁신도시는 수도권 공공기관 지방이전과 지역균형발전 정책이 맞물린 대표 제도이며, 도시계획·지역개발 분야에서 정책의 성과와 한계를 함께 묻는 문제로 반복 출제된다. 법적 근거, 구성요소, 정주환경과 산학연 클러스터의 관계를 정확히 알아야 답안의 뼈대가 선다.

출제 이력: 제96회 4교시 6번, 제94회 4교시 5번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

혁신도시는 이전공공기관을 수용하여 기업·대학·연구소·공공기관이 긴밀히 협력하는 혁신여건과 수준 높은 정주환경을 갖추도록 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법에 따라 개발하는 미래형 도시이다.

핵심 키워드

• 이전공공기관
• 산·학·연 클러스터
• 정주환경
• 혁신여건
• 지역균형발전 거점
• 종합발전계획
• 혁신도시발전위원회
• 지역인재 채용

2. 개념 풀이

쉬운 말로 하면 수도권에 몰린 공공기관을 지방으로 옮기면서, 그 자리에 일자리와 사람이 머무르는 새 도시를 만드는 일이다. 공공기관만 옮겨 와서는 도시가 살아나지 않으므로, 기관 주변에 기업과 대학, 연구소가 함께 모이고 살 만한 주거·교육·문화 환경이 함께 갖춰져야 한다는 발상이다.

정식 정의는 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 제2조에 있다. 이 법은 혁신도시를 이전공공기관을 수용하여 기업·대학·연구소·공공기관 등이 서로 긴밀하게 협력할 수 있는 혁신여건과 수준 높은 주거·교육·문화 등의 정주환경을 갖추도록 이 법에 따라 개발하는 미래형도시라고 정의한다.

핵심 용어를 풀면 다음과 같다.

이전공공기관은 수도권에서 수도권이 아닌 지역으로 이전하는 공공기관 가운데 대통령령으로 정하는 기관이다. 법 제2조 제2호가 정의한다.

혁신여건은 기관 간 협력이 실제로 일어나게 하는 조건, 곧 인력·정보·공간·네트워크를 말한다.

정주환경은 사람이 머물러 살 수 있게 하는 주거, 교육, 문화, 복지, 보건의료 여건을 합친 말이다. 종합발전계획에서도 정주환경 조성을 별도 항목으로 둔다.

산·학·연 클러스터는 산업계, 대학, 연구기관이 한 장소에 모여 공동 연구와 인력 교류를 하는 집적 체계다. 혁신도시의 핵심 장치다.

종합발전계획은 국토교통부장관이 5년마다 수립하는 계획이다. 혁신도시를 지역균형발전 거점으로 키우는 전략과 사업 연계, 재원조달 방안을 담는다.

3. 등장 배경과 필요성

우리나라는 수도권 집중이 오랫동안 심했다. 공공기관과 일자리, 인구가 수도권에 몰리면서 지방은 인구가 줄고 청년이 떠나는 구조가 굳어졌다. 이를 바로잡으려고 공공기관을 지방으로 옮기는 정책이 추진되었다.

단순 이전은 지역 경제에 큰 효과를 내기 어렵다. 이전한 기관의 직원이 가족과 함께 살 수 있는 도시, 기관과 민간이 연결되는 산업 기반이 함께 있어야 지속된다. 그래서 공공기관 이전과 도시 조성을 한 묶음으로 추진하는 혁신도시 방식이 나왔다.

계획 규모도 단계별로 제시된다. 1단계(2007~2012)는 이전 공공기관과 연관기업이 정착하는 시기, 2단계(2013~2020)는 산·학·연이 정착하는 시기, 3단계(2021~2030)는 혁신이 확산되는 시기로 나뉜다. 이 흐름은 도시가 기관 이전에서 시작해 자생적 혁신 체계로 넘어가야 한다는 목표를 보여 준다.

이 정책이 필요한 이유는 세 가지로 정리된다. 첫째, 수도권 과밀과 지방 쇠퇴를 동시에 줄인다. 둘째, 공공기관의 기능과 지역 산업을 연결해 지역 일자리를 만든다. 셋째, 지역인재가 지역에 남도록 채용과 교육 기반을 함께 마련한다. 법 제29조의4의 지역인재채용협의체와 시행령의 지역인재 채용 비율 규정은 세 번째 목적을 뒷받침하는 장치다.

수도권에서 수도권이 아닌 지역으로 이전하는 공공기관

위 표는 등장 배경을 네 축으로 나눈 것이다. 혁신도시는 한 축만 해결하는 정책이 아니라 네 축을 동시에 다루는 복합 정책이라는 점을 답안에서 강조해야 한다.

4. 구성요소·원리·절차

혁신도시는 이전공공기관을 수용해 기업·대학·연구소·공공기관이 긴밀히 협력하도록 만든 미래형 도시다. 그 구성은 세 가지 요소가 함께 작동하는 구조로 이해한다. 첫째는 이전공공기관과 그 소속 직원이 정착하는 공공기관 거점, 둘째는 산·학·연 클러스터, 셋째는 교육·문화·의료를 갖춘 정주환경이다. 세 요소 중 하나라도 빠지면 혁신도시는 단순한 공공기관 집적지에 머문다.

표의 네 항목 중 앞의 세 가지가 혁신도시의 구조를 이루고, 지역인재 연계는 이전공공기관과 지역사회를 묶는 장치다. 법 제5조의2 제2항은 정주환경과 산·학·연 클러스터를 종합발전계획의 필수 사항으로 규정한다.

원리는 집적에 의한 혁신이다. 공공기관이 모이면 수요가 생기고, 그 수요를 따라 기업과 연구기관이 들어오며, 정주환경이 인구를 붙잡는다. 이 선순환이 작동해야 일자리와 유발인구가 늘어난다. 따라서 계획 단계에서 공공기관 이전과 민간 유치를 동시에 설계해야 한다.

추진 절차는 다음과 같다.

• 시·도지사가 혁신도시개발예정지구를 지정하고 용지를 확보한다.
• 사업시행자가 조성토지를 개발계획 용도에 맞춰 공급한다. 이전공공기관 청사 용지는 수의계약으로 공급할 수 있다.
• 이전공공기관이 이전하고 지역인재 채용 비율을 지켜 인력을 충원한다.
• 시·도지사가 혁신도시별 발전계획을 5년마다 수립해 국토교통부장관에게 제출한다.
• 국토교통부장관이 종합발전계획을 5년마다 수립·시행하고 추진실적을 평가한다.
• 평가 결과에 따라 혁신도시별로 행정적·재정적 지원을 달리한다.

절차 3과 4 사이에는 공공기관 이전과 민간 유치를 연계하는 발전계획 심의 단계가 있다. 혁신도시발전위원회가 이 계획을 심의한다.

공급 방식의 원리도 짚어 둔다. 조성토지는 경쟁입찰이 원칙이다. 다만 이전공공기관 사무소 용지, 관련 기준이 정한 면적 이하 단독주택용지 등은 예외로 둔다. 이 예외가 혁신도시 조성의 초기 정착을 돕는 장치다.

이 구조를 한눈에 보면 아래 구성도와 같다.

5. 관련 법령·기준·표준

혁신도시의 근거는 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」(이하 혁신도시법)과 하위 시행령이다. 법은 목적, 정의, 종합발전계획, 혁신도시발전위원회, 지역인재 채용, 이전공공기관 우선 구매 등을 규정한다. 시행령은 조성토지 공급 방식과 지역인재 채용 비율을 구체화한다.

법 제1조는 혁신도시 조성의 목적을 밝힌다. 이 법은 「지방자치분권 및 균형성장에 관한 특별법」 제25조에 따른 공공기관 지방이전 시책에 따라 수도권의 공공기관을 수용하는 혁신도시의 조성과 발전에 필요한 사항을 정한다. 목적은 공공기관의 지방이전 촉진, 지역균형발전, 국가경쟁력 강화다.

법 제2조는 용어를 정의한다. 혁신도시는 이전공공기관을 수용해 기업·대학·연구소·공공기관이 협력하고 정주환경을 갖춘 미래형 도시다. 수도권은 「수도권정비계획법」 제2조제1호의 지역이다.

기준 수치는 아래 표에 모았다.

개정 연혁으로는 시행령 제17조가 2008년부터 2021년까지 여러 차례 개정됐다. 지역인재 채용 조항은 2018년과 2020년에 신설됐다. 법 제5조의2는 2017년 개정으로 종합발전계획을 도입하고, 2026년 개정으로 지방시대 종합계획과의 연계를 명시했다.