기부 대 양여사업

왜 배우는가: 기부 대 양여사업은 공공시설 이전과 유휴 국유지 활용을 한 거래로 묶는 대표 제도라서 실무에서 자주 쓰인다. 시험에서도 정의, 절차, 비용 상한의 원리를 묻는 문제로 반복해서 나온다.

출제 이력: 제139회 1교시 13번, 제116회 1교시 6번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

기부 대 양여사업은 민간이 대체시설을 국가에 기부하고, 그 대가로 용도폐지된 국유재산을 양여받아 국가 시설을 이전하는 사업이다.

정의의 두 축은 기부채납과 양여다. 기부채납은 민간에서 국가로 가는 소유권 이전이고, 양여는 국가에서 민간으로 가는 소유권 이전이다. 두 이전이 맞물려 한 번의 거래를 이룬다.

핵심 키워드

• 기부 대 양여
• 대체시설
• 기부채납
• 양여
• 용도폐지
• 사업시행자
• 사업주관기관

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면, 민간이 공공시설을 먼저 새로 지어 나라에 주고, 나라는 그 대신 기존 시설이 있던 쓰지 않는 땅을 돌려주는 방식이다. 주는 쪽이 부담한 비용만큼 땅을 받는다는 원리다.

「국유재산 기부 대 양여 사업관리 지침」은 기부 대 양여 사업을 사업주관기관에 대체시설을 기부한 자에게 용도폐지된 재산을 양여하여 국가 소유 시설을 이전하는 사업으로 정의한다. 이 정의에서 대체시설, 기부채납, 양여의 세 요소가 나온다.

대체시설은 기존 행정재산의 용도를 대신할 목적으로 사업시행자가 국가에 기부하는 토지나 건물이다. 기존 청사나 군 시설이 하던 기능을 다른 곳에서 이어받는 시설이라고 보면 된다.

기부채납은 대체시설의 소유권을 국가에 넘기고 국가가 이를 취득하는 것이다. 국유재산법상 기부에 조건이 붙으면 받을 수 없지만, 용도폐지 재산의 양여를 조건으로 한 대체시설 기부는 예외로 본다.

양여는 대체시설을 기부한 자에게 그 부담한 비용의 범위에서 용도폐지된 재산의 소유권을 넘기는 것이다. 매각과 달리 시장가격이 아니라 부담 비용을 기준으로 정한다는 점이 핵심이다.

용도폐지는 행정재산이 공용이나 공공용 목적을 마치고 일반재산이 되는 절차다. 양여 대상은 이렇게 용도가 폐지된 재산이다.

사업주관기관은 사업을 추진하는 주관 중앙행정기관이고, 사업시행자는 사업주관기관으로부터 시행 지정을 받은 자다. 지방자치단체나 공공기관은 합의각서를 맺을 수 있는 협의대상자가 된다.

양여의 상한은 이 제도의 핵심 원리다. 양여재산의 가액은 대체시설에 든 비용의 범위 안에서 정한다. 대체시설 완공 후 최종 합의각서 체결 시 양여재산이 기부재산을 넘으면 사업시행자가 그 차액을 사업주관기관에 납부하고, 사업주관기관은 이를 세입 조치한다.

절차는 다음과 같이 진행한다.

• 사업주관기관이 사업을 제안하고 이전적합성과 사업타당성을 검토한다.
• 사업주관기관은 제4조에 해당하고, 기부재산 또는 양여재산 예상가액이 500억원 이상인 사업을 기부 대 양여 사업으로 추진하려는 경우 사업계획(안)을 총괄청에 제출한다.
• 총괄청은 전문연구기관에 타당성 검토를 의뢰하고, 전문연구기관은 4개월 이내에 분석 결과를 보고한다. 다만 사업의 성격, 조사의 난이도 등을 고려하여 기간을 연장할 수 있다.
• 기부 대 양여 심의위원회가 사업계획과 합의각서(안)의 적격성을 심의한다.
• 합의각서를 체결하고 재산을 평가한다. 평가는 합의각서(안) 작성 시와 대체시설 완공 및 양여재산의 도시·군관리계획 변경이 완료된 후 3개월 이내에 각각 시행한다.
• 사업시행자가 대체시설을 기부채납하면 사업주관기관이 양여계약을 맺고 재산을 양여한다.

3. 등장 배경과 필요성

도시가 넓어지면서 시가지 안에 자리한 공공시설과 군 시설이 주거·상업 기능과 충돌하는 경우가 늘었다. 이런 시설을 옮기려면 새 부지와 건설비가 필요해 국가 재정 부담이 크다. 기부 대 양여는 이 비용을 민간이 대체시설로 먼저 부담하게 하고, 국가는 기존 재산을 돌려주는 방식으로 재정 투입을 줄이는 제도다.

국유재산 측면의 배경도 있다. 행정재산은 용도가 끝나도 바로 매각하거나 교환하기 어려운 경우가 많다. 국가가 보존하거나 활용할 필요가 없어도 부지의 수요가 불확실하면 방치되기 쉽다. 양여는 이런 부지를 개발 사업의 재원으로 바꾸는 수단이 된다. 국유재산법은 이를 위해 대체시설을 제공한 자에게 용도폐지된 재산을 양여하는 규정을 두고 있다.

대표적인 배경 사례는 군 공항 이전이다. 도심 군용항공기지의 소음과 고도제한으로 주민 생활권이 침해되고, 소음피해배상액이 늘어 국가 재정 부담이 커졌다. 이에 따라 「군 공항의 이전 및 지원에 관한 특별법」이 2013년 4월 제정되었고, 군 공항 이전사업은 종전부지를 활용한 기부 대 양여 방식으로 추진하도록 정해졌다. 이 사례는 공공시설 이전과 토지이용 전환이 한 제도 안에서 함께 풀리는 구조를 보여준다.

필요성은 세 가지로 정리한다. 첫째, 공공시설을 적기에 이전할 수 있다. 둘째, 국가의 직접 재정투자 부담을 줄인다. 셋째, 기존 부지를 계획에 따라 새로 개발할 수 있다. 세 가지 모두 민간 자금과 국유재산의 교환이라는 구조에서 나온다.

다만 양여는 시가가 아니라 비용 범위로 정하므로, 가치평가의 객관성이 제도 신뢰의 전제가 된다. 평가와 심의 절차가 필요한 이유도 여기에 있다.

4. 구성요소·원리·절차

기부 대 양여사업은 사업시행자가 대체시설을 설치해 국가에 기부채납하고, 국가는 그 대가로 용도폐지된 기존 행정재산을 양여하는 구조다. 세 주체와 두 개의 재산 흐름(대체시설 이전, 기존 재산 이전)이 핵심 구성요소다.

두 설명 문장을 붙인다. 양여는 대가 교환이 아니라 부담한 비용의 범위 안에서만 이루어진다. 따라서 양여재산의 가치가 기부재산을 넘으면 차액을 국고에 납부해야 한다.

원리는 '대체시설 기부 → 국가 취득 → 기존 재산 양여'의 순서를 지키는 데 있다. 국유재산법 시행규칙은 대체시설을 기부받은 후가 아니면 일반재산을 양여할 수 없다고 정한다. 다만 공공사업 시행 등 일정 요건에 해당하면 기부받기 전에 기부채납을 결정하고 양여할 수 있다. 예외는 공공사업으로 이미 대체시설이 설치되었거나 정부출자기업체가 투자한 경우로 한정된다.

추진 절차는 다음과 같다.

• 사업계획 제안: 사업주관기관이 이전적합성·사업타당성 검토를 거쳐 사업계획(안)을 총괄청에 제출한다.
• 타당성 검토: 총괄청이 전문연구기관에 검토를 의뢰하고, 전문연구기관은 4개월 이내 결과를 보고하며, 사업 성격 등을 고려해 기간을 연장할 수 있다.
• 심의: 기부 대 양여 분과위원회와 심의위원회가 합의각서(안)의 적격성을 심의한다.
• 합의각서 체결: 협의대상자와 합의각서를 체결하고 재산가액을 평가한다.
• 대체시설 설치·기부채납: 사업시행자가 대체시설을 준공하고 국가 명의로 등기·등록한다.
• 양여계약 및 정산: 기부재산과 양여재산을 비교해 양여 계약을 체결하고, 초과분은 국고에 납부한다.

이 절차에서 재산평가는 두 번 이뤄진다. 합의각서 작성 시와 대체시설 완공 및 양여재산의 도시·군관리계획 변경 완료 후 3개월 이내다. 두 시점의 평가가 정산 기준이 된다.

5. 관련 법령·기준·표준

기부 대 양여의 근거는 「국유재산법」 제55조제1항제3호, 「국유재산법 시행규칙」 제42조, 「국유재산 기부 대 양여 사업관리 지침」이다. 지침은 2026-01-02 시행본을 기준으로 한다. 법 제55조는 대체시설을 제공한 자에게 그 부담한 비용의 범위에서 용도폐지된 재산을 양여하도록 정한다.

기준 수치와 조건은 다음 표로 정리한다.

위 표의 값은 각 조문과 지침 원문을 따른다. 500억원 기준은 사업계획을 총괄청에 제출하는 조건이다. 4개월은 연장이 가능하다.

개정 연혁은 다음과 같다. 2026-08-20 시행 국유재산법 시행령은 분과위원회 구성을 정했고, 지침은 2026-01-02 시행본이 현행이다. 시행령 제18조는 2017년과 2026년에 개정됐다. 개정 내용 중 구체적 변경점은 근거가 부족하므로 이 절에서는 다루지 않는다.