용도용적제

왜 배우는가: 용도용적제는 도시의 밀도와 주택 공급량을 결정하는 핵심 제도여서 도시계획 실무와 정책 논쟁에서 계속 다뤄진다. 시험에서도 용적률과 용도지역 연계, 개발이익 공유 문제가 반복해서 출제된다.

출제 이력: 제129회 1교시 2번, 제127회 3교시 1번, 제123회 2교시 3번, 제91회 1교시 9번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

답안 첫 줄에 쓸 정의 문장: 용도용적제는 용도지역별로 정해진 용적률 범위 안에서 용적률을 계획적으로 배분하고 완화하는 제도이다.

핵심 키워드

• 용도지역
• 용적률
• 기준용적률
• 허용용적률
• 상한용적률
• 인센티브(용적률 완화)
• 지구단위계획
• 기반시설 기부채납

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면, 땅마다 지을 수 있는 건물의 크기(연면적) 한도를 정해 두고, 조건을 이행하면 그 한도를 더 올려 주는 방식이다. 용도지역은 토지 이용의 기본 구분이고, 용적률은 대지면적에 대한 연면적의 비율이다. 용도용적제는 이 두 가지를 묶어서 운영하는 방식이다.

정식 정의는 다음과 같다. 용도지역마다 법정 용적률 범위를 두고, 지방자치단체 조례가 그 안에서 실제 적용 비율을 정한다. 지구단위계획에서는 기준용적률, 허용용적률, 상한용적률의 3단계로 나누어 용적률을 부여한다. 기준용적률은 블록이나 필지별로 정하는 기본 용적률이다. 허용용적률은 지구단위계획에서 정한 공공시설 제공 등의 조건을 이행하면 주어지는 용적률이다. 상한용적률은 다른 법률의 완화 규정까지 적용해 추가로 받을 수 있는 최대 용적률이다.

법적 근거는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제78조에 있다. 시행령 제85조는 용도지역별 용적률 범위를 정한다. 예를 들어 제2종일반주거지역은 100퍼센트 이상 250퍼센트 이하이고, 준주거지역은 200퍼센트 이상 500퍼센트 이하이다. 이 범위 안에서 조례가 실제 값을 정한다. 용도지역별 법정 용적률 범위는 답안에 반드시 쓸 기준이다.

핵심 원리는 용도지역이 높은 곳으로 바뀌면 용적률을 올리되, 공공시설을 내놓은 만큼만 추가로 주는 것이다. 광주광역시 조례 규칙은 허용용적률을 "변경 전 용적률 + (변경 후 용적률 - 변경 전 용적률) × 2/3 이내"로 정한다. 상한용적률은 "허용용적률 × (1 + 1.3 × a) 이내"이고 a는 공공시설 제공 면적 비율이다. 이처럼 지방별로 식과 비율이 다르므로 답안에는 원리 중심으로 쓴다.

3. 등장 배경과 필요성

용도지역제는 1916년 뉴욕의 용도지역 결의안에서 시작되었다. 중공업 지역과 주거 지역이 뒤섞여 생기는 유해한 인접을 막기 위해 도입되었다. 이후 용도지역제는 토지 이용을 같은 성격끼리 모으는 수단이 되었다. 그러나 용도지역을 엄격히 나누면 주거와 상업이 떨어져서 자동차 의존이 커진다는 비판이 생겼다.

우리나라에서도 용도지역별 용적률을 고정하면 개발 유인이 부족한 곳과 과밀이 생기는 곳이 함께 나타난다. 이 문제를 해결하기 위해 용적률을 조건부로 완화하는 용도용적제 방식이 확대되었다. 역세권 개발, 도심 복합개발, 정비사업에서 용적률 완화가 널리 쓰이는 이유가 여기에 있다.

또 다른 배경은 공공 기여와 개발이익 환수다. 용적률을 올려 주는 대신 기반시설 설치나 공공주택 공급을 요구하면, 민간의 사업성과 공공의 필요를 함께 맞출 수 있다. 이 연결고리가 바로 용도용적제가 필요한 이유이다.