공중권

왜 배우는가: 공중권은 도심 개발, 기반시설 재원, 규제 손실 보전을 함께 다루는 개념이라 도시계획 용어 문제와 논술 문제에 반복해서 나온다. 실무에서는 철도 상부 개발과 개발권 이전 사업의 권리 범위를 정하는 기준이 된다.

출제 이력: 제139회 1교시 10번, 제136회 1교시 3번, 제94회 1교시 11번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

공중권(Air Right)은 토지·건축물의 상부 공간을 일정 범위에서 이용하거나 개발할 수 있는 권리, 또는 그 개발가능성을 말한다.

핵심 키워드

• 공중권
• 상부 공간
• 입체적 토지이용
• 개발권 이전
• 정당한 이익의 범위
• 개발이익 배분
• 기반시설 상부 개발

답안 첫 줄에는 정의 문장을 쓰고, 이어서 공중권의 두 활용 방식인 직접 이용과 개발권 이전을 나란히 적는다. 두 방식을 구별해 쓰면 감점이 줄어든다.

2. 개념 풀이

쉬운 말로 하면 땅 위의 빈 공간도 재산 가치를 가진다. 그 공간을 어디까지 쓸 수 있는지를 따로 정한 것이 공중권이다. 지상 면적이 모자라는 도심일수록 이 공간의 가치가 커진다.

정식으로는 토지 소유자나 권리자가 지표면 위(상공)나 지표 아래의 일정 높이와 깊이까지 건축물이나 시설을 조성하고 이용할 수 있는 권리를 말한다. 권리 자체뿐 아니라, 도시계획상 이 공간에 부여된 개발 가능 용량을 함께 가리키기도 한다. 그래서 공중권은 법적 권리라는 의미와 계획상 개발가능성이라는 의미를 함께 가진다.

법적 기준은 토지소유권의 범위다. 민법 제212조는 토지의 소유권이 정당한 이익 있는 범위 안에서 토지의 상하에 미친다고 정한다. 즉 상공이나 지하의 권리는 무한하지 않고, 이용 목적과 이해관계에 따라 한정된다. 이 조문이 공중권 논의의 출발점이다. 다만 '정당한 이익'은 추상적인 개념이어서 해석이 엇갈린다는 점도 함께 알아 둔다.

권리를 설정하는 방법은 민법상 권리 설정과 도시계획상 수단으로 나뉜다. 민법에서는 건축물이 점유하지 않는 공간만을 목적으로 하는 권리를 설정해 권리 관계를 명확히 한다. 도시계획에서는 용도지역과 용적률 같은 계획 수단으로 개발 가능 범위를 정한다. 두 수단이 함께 맞아야 공중권이 실제 사업으로 이어진다.

핵심 용어를 풀면 다음과 같다.

• 상부 공간: 지표면 위에서 건축물이나 시설이 점유하지 않은 상공 영역이다. 공중권의 대상이 되는 공간이다.
• 입체적 토지이용: 평면 토지를 높이 방향으로 나누어 여러 용도를 겹쳐 쓰는 방식이다. 철도 상부 복합개발이 대표적이다.
• 개발권 이전: 보전지역 등 개발이 제한된 땅의 미이용 개발용량을 다른 땅으로 옮기는 제도다. 공중권의 활용 방식 중 하나지만, 공중권 자체의 이용과는 구별한다.

가상의 예를 들어 보면, 도심 철도역 상부의 빈 공간을 환승시설과 업무시설로 복합 조성하는 사업은 직접 이용에 해당한다. 같은 도시에서 역 주변 보전지역의 미이용 개발용량을 도심 역세권으로 옮기는 사업은 개발권 이전에 해당한다. 두 사업은 권리의 대상과 이익의 흐름이 다르다.

공중권을 이해할 때 흔히 생기는 혼동이 두 가지 있다. 첫째, 공중권을 소유하는 것과 그 위에 건물을 짓는 것은 다른 행위다. 둘째, 개발권 이전은 공간의 사용이 아니라 개발용량의 거래라는 점이 다르다. 답안에서는 이 둘을 나누어 쓴다.

3. 등장 배경과 필요성

첫째, 도심의 지가 상승과 지상 이용 한계다. 도심은 평면 토지가 부족하고 땅값이 높다. 그래서 지상을 넘어 상부 공간을 쓰려는 수요가 생긴다. 지상에 새 건물을 짓기 어려운 곳일수록 상부 공간의 활용 가치가 커진다.

둘째, 선형 기반시설이 도시를 나누는 문제다. 철도, 도로, 고속도로는 도시를 가르고, 그 상부는 사용되지 않은 채 남기 쉽다. 이 공간을 복합 개발하면 단절을 줄이고 토지 이용 효율을 높일 수 있다. 상부를 덮어 보행 연결을 만드는 방식도 여기에 해당한다.