BTO-rs·BTO-a

왜 배우는가: BTO-rs(위험분담형 수익형 민간투자)와 BTO-a(손익공유형 수익형 민간투자)는 민간투자사업에서 수요 예측 실패에 따른 위험을 정부와 사업시행자가 어떻게 나눌지를 정하는 핵심 방식이다. 철도·도로 민간투자 사업의 재정 부담과 수익성을 좌우하므로 실무에서 중요하고, 기술사 시험에서 방식의 개념과 차이를 묻는 문제로 반복 출제된다.

출제 이력: 제126회 1교시 4번, 제110회 1교시 5번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

BTO-rs는 시설 이용 수입의 변동 위험을 주무관청과 사업시행자가 나누는 위험분담형 수익형 민간투자 방식이고, BTO-a는 운영 손익을 정부와 사업시행자가 약정 비율로 나누는 손익공유형 수익형 민간투자 방식이다.

• 위험분담형 수익형 민간투자(BTO-rs)
• 손익공유형 수익형 민간투자(BTO-a)
• 수익형 민간투자(BTO)
• 수요위험
• 손익공유 비율
• 사업시행자 수익률
• 실시협약
• 주무관청

2. 개념 풀이

쉽게 말하면 민간이 도로나 철도를 짓고 운영해서 통행료나 요금으로 투자비를 회수하는 방식이 수익형 민자사업이다. 이 방식에서 가장 큰 문제는 이용 수요가 예측보다 적게 나오면 민간이 손해를 본다는 점이다. BTO-rs와 BTO-a는 이 손실이나 이익을 정부와 민간이 함께 나누도록 설계한 두 가지 변형이다.

수익형 민자사업(BTO, Build-Transfer-Operate)은 시설을 건설하고 준공과 동시에 소유권을 국가 또는 지방자치단체에 넘긴 뒤, 사업시행자가 일정 기간 운영권을 가지고 이용자 요금으로 투자비를 회수하는 방식이다. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」은 이 방식을 법정 추진방식으로 정하고 있다.

위험분담형 수익형 민간투자(BTO-rs, Build-Transfer-Operate with risk sharing)는 수익형 민자사업에서 주무관청이 투자위험을 일부 분담하는 방식이다. 수요가 실시협약에서 정한 기준보다 낮을 때 정부가 손실 일부를 보전하고, 반대로 기준보다 높을 때는 초과 수익의 일부를 정부가 가져간다. 철도 민간투자사업 제안 지침도 이 방식을 수익형 민간투자의 한 유형으로 두고, 주무관청이 투자위험을 분담하는 형태로 설명한다.

손익공유형 수익형 민간투자(BTO-a, Build-Transfer-Operate with profit and loss sharing)는 운영에서 생기는 이익과 손실을 정부와 사업시행자가 미리 정한 비율로 나누는 방식이다. 위험을 나눈다는 점은 BTO-rs와 같지만, 손익을 비율로 공유한다는 점이 핵심 차이다. 두 방식 모두 수익형 민자사업의 하위 유형으로, 민간이 운영 수입에 의존한다는 본질은 같다.

민간투자의 위험배분 원칙은 법원 판례에서도 확인된다. 장기간 계속되는 민간투자사업에서 모든 위험을 사업시행자에게만 지우는 것은 부당하며, 사업시행자와 주무관청 사이에 합리적인 위험배분이 필요하다고 판시했다. BTO-rs와 BTO-a는 이 합리적 배분을 구현하는 제도적 수단이다.

3. 등장 배경과 필요성

민간투자제도는 정부의 재정 부족을 줄이면서 사회기반시설을 효율적으로 공급하기 위해 도입됐다. 1994년 「사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법」이 제정되었고, 2005년 법명이 「사회기반시설에대한민간투자법」으로 바뀌어 현재까지 시행되고 있다.

수익형 민자사업은 이용료로 투자비를 회수하는 구조이므로, 수요 예측이 빗나가면 사업 전체가 흔들린다. 특히 철도는 도로와 함께 공공성이 강하고 초기 투자비가 커서, 민간의 참여를 끌어내려면 수요위험을 정부가 일부 나눌 장치가 필요했다. 이 문제의식에서 위험을 나누는 BTO-rs와 손익을 공유하는 BTO-a가 나왔다.

철도 사업의 경우 민간이 투자를 꺼리는 주된 이유가 수요 예측 실패에 따른 손실 위험이었다. 정부가 손익을 공유하면 민간의 투자 수익률이 안정되고, 사업 추진이 쉬워진다. 이것이 BTO-rs가 철도 민간투자의 새로운 추진 방식으로 도입된 배경이다.

또한 수익형 민자사업은 사업자에게 운영 자율성을 주지만 수익 변동이 잦다는 한계가 있다. 이를 보완하려는 제도 개선이 BTO-rs와 BTO-a의 필요성을 높였다.

4. 구성요소·원리·절차

BTO-rs(위험분담형 수익형 민간투자사업)와 BTO-a(손익공유형 수익형 민간투자사업)는 모두 수익형 민간투자사업의 한 유형이며, 수요 예측 실패에 따른 위험을 주무관청과 사업시행자가 나누는 방식이 핵심이다. 두 방식은 위험을 나누는 대상과 기준이 다르다.

위 표는 두 방식의 차이를 보여 준다. 두 방식 모두 정부가 전적으로 위험을 지지 않고 민간도 위험을 나누어 진다는 점에서 같다.

원리는 수요와 운영비용의 불확실성을 계약 당사자 중 가장 잘 관리할 수 있는 쪽에 배분하는 것이다. 판례도 장기간 계속되는 민간투자사업에서 모든 위험을 사업시행자가 전부 부담하는 것은 부당하고, 사업시행자와 주무관청 사이에 합리적인 위험배분이 필요하다고 보았다. 민간투자 사업성은 사업시행자의 투자수익률(rate of return) 로 판단하므로, 손익 분담 비율이 바뀌면 투자수익률이 민감하게 변한다.

민감도 분석 결과에서 초과 운영이익과 손실의 분담 비율, 그리고 수요가 투자수익률에 가장 큰 영향을 주는 요인으로 나타났다. 따라서 BTO-rs·BTO-a 설계는 분담 비율과 수요 가정을 함께 검토해야 한다.

절차는 다음과 같다.

• 민간이 사업을 제안하거나 주무관청이 민간투자시설사업기본계획에서 방식을 정한다.
• 수요 예측과 운영비용을 추정하고 위험 항목을 식별한다.
• 위험 항목별로 주무관청과 사업시행자의 분담 범위와 비율을 정한다.
• 손익 분담 기준과 정산 방식을 실시협약에 명시한다.
• 운영 중 수요와 비용을 주기적으로 정산하고 분담 기준을 적용한다.
• 민감도 분석과 위험도 분석으로 분담 비율의 적정성을 재검토한다.

다음 도식은 위험분담 구조를 보여 준다.

5. 관련 법령·기준·표준

수익형 민간투자사업의 근거는 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(약칭 민간투자법)이다. 이 법은 BTO 방식을 사업시행자에게 일정 기간의 시설관리운영권을 인정하고 소유권은 국가 또는 지방자치단체에 귀속시키는 방식으로 정의한다. 시행령과 주무관청의 지침이 세부 절차를 정한다.

철도 분야에서는 「철도 민간투자사업 제안에 대한 업무처리지침」이 제안 방식을 나누어 정한다. 이 지침은 수익형 민간투자사업 안에 위험분담형과 손익공유형을 포함한다고 명시한다. 혼합형과 임대형은 별도 방식으로 구분된다.

최장 30년 운영 기간은 민간투자고속도로 사례에서 확인되는 값이며, 사업마다 실시협약에서 정한다.

회계 측면에서 BTO 자산은 준공 후 소유권이 국가에 귀속된 때 인식한다. 관리운영권은 사용수익권으로 차감 항목에 인식하고, 제공 기간에 걸쳐 상각한다.

최근 제도 변화로는 민간투자 정책을 기획예산처가 맡고, 수익형 민간투자사업의 관리를 재정성과 업무로 두는 체계가 있다. 세부 개정 시기와 내용은 해당 조문의 연혁으로 확인한다.