항공의 자유

왜 배우는가: 항공의 자유는 국제 항공 노선과 공항 운영, 항공 협정 체결을 이해하는 기본 틀이다. 공항 설계·운영 현장에서 외국 항공사의 취항 조건과 교통량 예측이 이 권리 체계에 따라 정해지므로 실무에서 자주 쓰인다. 시험에서는 5개의 자유와 기타의 자유를 구분해 묻는 문제가 반복해서 출제되어 개념 정리가 필요하다.

출제 이력: 제116회 1교시 13번, 제102회 2교시 6번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

항공의 자유는 한 나라의 항공사가 다른 나라의 영공을 통과하거나 그 나라에 착륙하고 여객·화물을 실어 나를 수 있도록 허용하는 상업 항공 권리를 말한다.

• 항공의 자유(Freedoms of the Air)
• 5개의 자유(Five Freedoms)
• 기타의 자유(Other Freedoms)
• 시카고 협약(Chicago Convention, 1944)
• 이동의 자유·운수권(Traffic Rights)
• 양자 항공협정(Bilateral Air Services Agreement)
• 캐보타지(Cabotage)

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면, 비행기가 다른 나라 하늘을 지나가거나 그 나라 공항에 내려 손님과 짐을 싣고 내릴 수 있는 허가의 단계를 나눈 것이다. 이 권리는 나라끼리 주고받는 협정의 내용이 된다.

정식 정의는 1944년 국제민간항공협약(시카고 협약)에서 확립된 상업 항공 권리의 묶음이다. 하늘의 자유는 제1 자유부터 제9 자유까지 나뉘며, 앞의 다섯 가지가 일반적으로 논의되는 5개의 자유다. 나머지 여섯 가지는 6번째 이후의 자유 또는 기타의 자유로 부른다.

영공통과(Overflight) 는 타국 영공을 착륙 없이 횡단하는 권리이며 제1 자유다. 기술착륙(Technical Stop) 은 급유나 정비만을 위해 착륙하는 권리로 제2 자유다. 여객과 화물의 승하차 없이 기술적 목적만 허용된다.

운수권(Traffic Rights) 은 승객과 화물을 실어 나르는 상업적 권리다. 제3 자유는 자국에서 실은 승객·화물을 상대국에 내리는 권리이고, 제4 자유는 상대국에서 실은 승객·화물을 자국으로 가져오는 권리다. 두 자유는 보통 쌍방향으로 동시에 허용된다.

제3국 운송(Beyond Rights) 은 상대국과 제3국 사이를 자국을 거치거나 거치지 않고 운송하는 권리다. 제5 자유는 상대국에서 제3국으로 가는 운송권이고, 제6 자유는 자국을 경유해 상대국과 제3국을 잇는 운송권이다.

캐보타지(Cabotage) 는 외국 항공사가 한 나라 국내 지점 사이에서 운송하는 권리다. 제7 자유는 자국을 거치지 않고 두 외국 사이를 운항하는 권리이고, 제8 자유는 자국에서 출발해 상대국 국내 지점 사이를 운송하는 권리이며, 제9 자유는 상대국 안에서만 운항하는 권리다.

3. 등장 배경과 필요성

제2차 세계대전 이후 항공 산업의 자유화 방식을 두고 국가 간 이견이 컸다. 미국은 표준화된 항공 권리를 나라 사이에 협상하자고 주장했다. 반면 다른 대부분의 나라는 엄격한 규칙이 없으면 규모가 큰 미국 항공사가 항공 운송을 독점할 것을 우려했다.

이 대립 속에서 1944년 시카고 회의가 열렸고, 협약이 정한 기본 원칙과 자유의 개념이 확립되었다. 다만 모든 나라가 참여하는 다자간 경제 규제에는 합의가 이루어지지 않았다. 그래서 실제 운수권은 주로 두 나라 사이의 양자 협정으로 정해지게 되었다.

이 체계는 국제 항공 노선망의 기본 단위가 되었다. 자유의 개념은 다자·양자 조약의 범위 안에서만 실제 운항 권리를 준다. 따라서 공항 계획에서는 어느 자유가 허용되었는지에 따라 취항 노선과 여객 수요가 달라진다.

• 제1·제2 자유는 비교적 널리 허용되어 기술 착륙과 영공 통과가 흔하다.
• 제3·제4 자유는 양자 협정에서 거의 항상 함께 허용된다.
• 제5·제6 자유 이상은 조건이 까다로워 협정에 따라 달라진다.
• 제7~제9 자유는 자국 항공산업 보호 때문에 드물게 허용된다.

1990년대 이후 항공자유화 협정이 늘어나면서 일부 국가 간에는 더 넓은 자유가 주어지고 있다. 이러한 흐름은 공항의 여객 수요와 경쟁 구조를 바꾸는 요인이므로 공항 운영 계획에서 함께 고려해야 한다.

4. 구성요소·원리·절차

항공의 자유는 운항 주체, 상대국 영공·공항, 제3국 노선의 세 요소로 권리를 나눈 것이다. 각 자유는 누가 무엇을 싣고 어느 구간을 오갈 수 있는지로 구분한다. 권리의 크기는 다자 협정이냐 양자 협정이냐에 따라 달라진다.

제1·2 자유는 운항 노선을 늘리지 않으므로 부여 장벽이 낮다. 제3·4 자유는 자국 시장을 직접 여는 것이므로 협정이 필요하다. 제5 자유는 제3국 시장까지 확장되어 가장 많은 조건이 붙는다.

기타의 자유는 제5 자유를 변형한 것이다. 제6 자유는 상대국과 제3국 사이를 자국 경유로 수송하는 권리이고, 제7 자유는 자국에서 출발하거나 기착하지 않고 두 외국 사이를 운항하는 권리다. 제8 자유는 자국에서 출발해 상대국 국내 지점 간 운송하는 권리(연속 운송)이며, 제9 자유는 상대국 안에서만 국내 지점 간 운송하는 권리(독립 운송)다. 제7~9 자유는 자국 항공산업을 보호하려는 국가에서 거의 부여하지 않는다.

위 그림은 세 당사자 사이의 권리 방향을 보인다. 자국 항공사가 상대국 공항에 들어가는 것이 제3·4 자유이고, 상대국 공항에서 제3국으로 나가는 것이 제5 자유다.

제3·4 자유는 거의 항상 쌍으로 부여되며, 편수·용량·공항은 협정으로 제한된다.

원리는 다음 세 가지로 요약한다.

• 권리는 협정 범위 안에서만 행사된다. '자유'라는 말은 다자·양자 협정이 허용하는 범위에서만 국제 운항을 보장한다.
• 다자 협정은 기본 틀을 주고, 실제 노선과 용량은 양자 협정이 정한다. 이 때문에 국가 간 세부 합의가 많다.
• 제5 자유 이상의 권리는 상대국 시장 보호와 맞물린다. 그래서 자유화 수준은 국가 간 힘의 균형에 따라 달라진다.

절차는 다음 순서로 진행한다.

• 양국 정부가 항공협정 교섭을 시작하고 노선·권리 등급을 정한다.
• 각 정부가 노선을 운항할 항공사를 지정한다.
• 운항 공항을 지정하고 편수·좌석 용량을 합의한다.
• 운임을 승인하고 운항 허가를 발급한다.
• 협정 기간이 끝나면 재교섭하여 권리 범위를 갱신한다.

5. 관련 법령·기준·표준

항공의 자유의 기본 틀은 1944년 시카고 회의에서 마련된 국제민간항공협약(시카고 협약)이다. 이 협약은 다자 원칙을 세웠고, 제1·2 자유를 규정한 국제항공업무통과협정이 함께 체결되었다. 제3 자유 이상은 각국 정부가 맺는 양자 항공협정으로 구체화되며, 제2차 세계대전 이후 미국과 영국이 맺은 버뮤다 협정이 양자 협정의 모델이다. 버뮤다 협정은 공항을 지정하고 각 정부가 항공사를 지명하는 방식을 정했다.

위 표에서 영공 범위는 항공의 자유가 주권 공간에서 출발함을 보여준다. 기술착륙 조건은 승객 승하차 여부로 제2 자유와 제5 자유를 구분하는 기준이다. 협정 용량은 양자 협정마다 값이 다르므로 답안에는 기준 이름과 합의 방식만 쓴다.

개정 흐름은 두 방향이다. 하나는 항공자유화 협정이 늘어나 제7~9 자유를 일부 허용하는 방향이고, 다른 하나는 역내 항공시장을 통합하는 방향이다. 어느 쪽이든 새 권리 부여는 양자 또는 지역 협정으로 이루어진다.

6. 유형과 비교

항공의 자유는 권리의 성격과 범위에 따라 여러 층위로 나뉜다. 먼저 1~2의 자유는 비상업적 통과권이고, 3~5의 자유는 상업적 운수권이다. 6~9의 자유는 협정으로 허용되는 확장 형태다. 아래 표는 권리 번호별 성격과 실제 허용 빈도를 정리한 것이다.