복합환승센터 타당성 평가 편익

왜 배우는가: 복합환승센터는 여러 교통수단을 한곳에 모아 환승을 편하게 만드는 시설이다. 사업의 경제성은 편익과 비용을 비교하여 판단하므로 편익을 빠짐없이, 중복 없이 산정하는 능력이 필요하다. 편익 항목과 산정 원리는 이 개념을 묻는 문항의 기본 내용이다.

출제 이력: 제138회 2교시 6번, 제131회 4교시 6번

1. 한 줄 정의와 핵심 키워드

복합환승센터 타당성 평가 편익은 사업 시행으로 통행비용이 줄고 이용 편의가 높아지는 사회적 효과이다. 이 정의의 핵심은 사업이 새로 만들어내는 추가 효과라는 점이다. 사업이 없어도 생길 변화는 편익에서 제외한다. 정의는 통행비용 감소, 이용 편의 향상, 사회적 효과의 범위라는 세 요소로 나뉜다. 핵심 키워드는 다음과 같다.

• 복합환승센터
• 타당성 평가
• 외부편익
• 내부편익
• 환승시간 절감
• 경제적 타당성 분석

2. 개념 풀이

쉬운 말로 풀면 이 편익은 복합환승센터를 지었을 때 사람들의 갈아타기와 교통 전체가 얼마나 나아지는지를 따지는 값이다. 사람이 갈아탈 때 걷는 거리와 기다리는 시간이 줄어드는 것이 가장 직접적인 이익이다. 승용차 이용자가 대중교통으로 옮겨 타면 도로 혼잡과 배출량도 함께 줄어든다.

정식으로는 사업을 시행하는 경우와 시행하지 않는 경우의 교통 여건을 비교하여, 사업으로 추가로 생기는 사회적 효과를 편익 항목별로 산정한 값이다. 편익 항목은 외부편익과 내부편익을 포함하며, 편익 산정 시 환승지원시설 제외가 적용된다. 환승지원시설의 수익은 편익이 아니라 재무적 타당성 분석에서 다룬다.

외부편익과 내부편익을 구분해 항목별로 산출한다. 이 원칙은 편익을 빠짐없이 세고 같은 효과를 두 번 세지 않기 위해 필요하다.

편익은 통행시간과 비용이 줄어드는 효과를 금액으로 바꾼 값이다. 시간 절감은 줄어든 통행시간에 시간가치를 곱해 구하고, 사고와 환경 효과는 줄어든 사고 건수와 배출량에 단위 비용을 곱해 구한다. 화폐로 환산하기 어려운 효과는 임의로 금액을 붙이지 않고 정성적으로 제시한다.

핵심 용어는 다음과 같이 풀이한다.

• 외부편익: 센터 밖 도로와 교통체계에서 생기는 효과다. 차량운행비용, 통행시간, 교통사고, 환경비용, 주차비용의 절감이 여기에 든다.
• 내부편익: 센터 안에서 생기는 효과다. 차 밖 통행시간 절감, 교통정보 제공, 쾌적성 개선이 여기에 든다.
• 환승시간 절감: 역과 정류장 사이의 보행, 대기, 접근 시간이 줄어드는 효과다. 통행시간 절감과 중복되지 않도록 구분해서 계상한다.
• 경제적 타당성 분석: 편익과 비용을 현재 가치로 환산해 비교하는 분석이다. 비용편익(Benefit-Cost Ratio, B/C), 순현재가치(Net Present Value, NPV), 내부수익률(Internal Rate of Return, IRR) 방법을 쓴다.

화폐로 바꾸기 어려운 편익에는 환승 편의와 안전성 향상, 시설 이용 편의 개선, 연계 개발과 도시공간 이용 효율 향상이 있다. 이들은 별도로 정성적으로 제시한다. 중복 계상은 편익 산정에서 특히 주의할 점이다. 상업시설 매출이나 지가 상승은 교통 편익과 구분하고, 임대료와 매출은 재무적 수입으로 따로 다룬다.

가상의 예로, 철도역과 버스터미널을 한 건물로 연결하여 환승 보행거리가 짧아진 경우를 보자. 이용자의 환승 시간이 줄고 일부 승용차 이용자가 대중교통으로 바뀌면 교통사고와 배출량도 감소한다. 이 변화를 외부편익과 내부편익으로 나누어 항목마다 계산하면 된다.

3. 등장 배경과 필요성

복합환승센터가 필요해진 이유는 교통수단이 흩어져 있어 환승이 불편했기 때문이다. 철도역과 버스정류장, 택시승강장이 떨어져 있으면 연계환승 동선이 길어지고 보행환경도 나빠진다. 개발 지침은 교통 결절점 주변에 분산된 개별 교통시설을 센터 안에 집중 배치하여 편리한 환승체계를 만들도록 요구한다. 이를 통해 녹색교통을 실현하고 대중교통 중심의 도시개발을 이끌 수 있다.

국가는 환승센터 구축을 체계적으로 추진하기 위해 「국가통합교통체계효율화법」 제44조에 따라 5년 단위의 구축 기본계획을 세운다. 복합환승센터는 주 교통수단과 교통시설, 교통수요, 입지여건에 따라 국가기간, 광역, 일반 유형으로 지정된다. 국가기간 센터의 개발계획은 국토교통부장관이, 광역과 일반 센터의 개발계획은 시·도지사가 수립한다.

개별 센터의 사업 타당성은 개발계획 단계에서 따로 검토한다. 이때 경제적 타당성 분석은 환승시설을 대상으로 하고, 재무적 타당성 분석은 총사업비를 대상으로 한다. 두 분석은 목적이 달라 구분해서 다룬다.

편익을 산정하려면 사업 시행 시와 미시행 시의 통행수요를 각각 예측한다. 그 차이가 사업으로 새로 생기는 효과이므로 편익 산정의 출발점이 된다. 수요예측에는 국토교통부장관이 인정한 국가교통네트워크와 O/D를 쓰며, O/D가 작성 당시의 사회·경제지표와 다르면 수정해 쓴다. 개발계획의 시간적 범위는 사업완공 초기 목표연도를 기준으로 완공 후 30년까지로 한다.

편익이 비용보다 크다는 근거가 있어야 투자 승인과 우선순위 판단이 가능하다. 편익을 실제보다 크게 잡으면 경제성이 없는 사업이 추진될 수 있으므로, 중복 없이 객관적으로 산정해야 한다. 편익 산정 방법은 별첨의 복합환승센터 타당성 평가 편람을 따른다. 이 두 가지가 편익 산정을 배우는 이유다.

4. 구성요소·원리·절차

편익은 사업 시행 시와 미시행 시 사회적 비용의 차이로 계산한다. 편익은 항목별로 나누어 화폐가치로 환산하고, 그 합계를 사업 편익으로 본다.

환승시설은 보행이동시설, 접근교통시설, 환승편의시설, 개별입지시설로 구성된다. 여기에 환승정보안내시설이 더해져 이용자에게 환승 정보를 제공한다.

외부편익은 센터 밖 도로 이용자와 사회 전체가 얻는 효과다. 내부편익은 센터 안 이용자가 얻는 효과로, 외부편익과 겹치지 않게 구분한다.

편익 항목은 다음 표와 같다.

외부편익은 도로와 대중교통 전체의 통행 변화를 다룬다. 내부편익은 센터 시설 개선이 이용자에게 주는 효과를 다룬다.

외부편익에는 차량운행비용 절감, 통행시간 절감, 교통사고 감소, 환경비용 절감, 주차비용 절감이 포함된다. 내부편익에는 차외 통행시간 절감, 교통정보제공, 쾌적성 개선이 포함된다.

통행시간 절감과 차외 통행시간 절감은 같은 시간을 두 번 세지 않도록 구분한다. 항목 간 중복은 편익 산정 단계에서 제거한다.

편익 산정의 원리는 시행 시와 미시행 시의 사회적 비용 차이다. 항목 i의 비용을 미시행 시 C_i^{0}, 시행 시 C_i^{1}(모두 원)로 두면 연도 t의 편익은 다음과 같다.

$B_t=Σ_{i}(C_i^{0}-C_i^{1})$

B_t는 연도 t의 편익(원)이다. 값이 양수이면 사업으로 사회 비용이 줄어든 것이다.

편익과 비용은 발생 시점이 달라 사회적 할인율 r로 현재가치를 구한다. 분석기간 n년의 순현재가치는 다음과 같다.

$NPV=Σ_{t=0}^{n}(B_t-K_t)/(1+r)^{t}$

K_t는 연도 t의 사업비용(원), r은 사회적 할인율(%), n은 분석기간(년)이다. 기호마다 단위를 붙여 읽는다.

편익 산정 절차는 다음과 같다.

• 사업 시행 시와 미시행 시의 목표연도별 통행수요를 국토교통부장관이 인정한 국가교통네트워크와 O/D로 예측한다.
• 예측 수요로 수단 분담과 통행 경로의 변화를 산출한다.
• 교통량, 통행시간, 사고, 환경 변화를 항목별로 계산한다.
• 항목별 변화량을 화폐가치로 환산한다.
• 환승지원시설 효과를 제외하고 항목 간 중복을 조정한다.
• 사회적 할인율로 현재가치를 구한다.

3단계와 5단계에서 편익 값이 정해진다. 이 두 단계에서 중복 계상을 막지 못하면 편익이 부풀려져 평가 결과가 왜곡된다.

편익이 발생하는 경로는 두 가지다. 첫째는 승용차 이용자가 대중교통으로 옮겨 도로 교통량이 줄어드는 경로이고, 둘째는 환승 동선이 짧아져 대중교통 이용자의 통행시간이 줄어드는 경로다. 두 경로는 서로 다른 항목으로 계산하며, 같은 통행을 두 항목에 중복으로 넣지 않는다.

흐름을 그림으로 나타내면 다음과 같다.

5. 관련 법령·기준·표준

복합환승센터 편익 산정의 법적 근거는 「국가통합교통체계효율화법」(이하 법)이다. 법 제44조는 환승센터 및 복합환승센터 구축 기본계획을 5년 단위로 수립하도록 정하며, 국가교통위원회의 심의를 거치도록 한다. 개발계획의 작성 기준은 「복합환승센터 개발계획 수립지침」(이하 지침)이 정한다.

개발계획의 최종 목표연도는 사업완공 후 30년으로 하고, 10년 단위로 중간 목표연도를 둘 수 있다. 수요예측에는 O/D를 쓰되, O/D를 작성할 때의 사회·경제지표가 현재와 다르면 수정하여 쓴다.

개발계획 작성자는 환승시설 개선 필요성과 사업 타당성을 검토하기 위해 수요를 예측한다. 사업 미시행 시 수요는 인구증가율, 공간구조, 교통특성, 주변 개발계획을 반영하고, 사업 시행 시 수요는 여건과 사업 특성을 토대로 예측한다.

제18조와 제19조에 따라 설치되어야 하는 환승시설(환승정보안내시설 포함)의 총비용은 복합환승센터 총사업비의 100분의 10 이상으로 계획한다. 환승시설의 최소 설치규모는 협의로 100분의 50의 범위 안에서 증감할 수 있다. 두 기준은 편익 산정 대상 시설을 정하는 전제가 된다.

경제적 타당성 분석은 비용편익(B/C), 순현재가치(NPV), 내부수익률(IRR) 방법을 쓴다. 경제적 분석의 비용은 환승시설 설치비용과 유지관리비용만 반영하고, 환승지원시설 건립비용과 사업부대비용은 제외한다. 편익은 외부편익과 내부편익을 모두 포함하되, 환승지원시설 효과는 고려하지 않는다. 경제성과 재무성 분석기간은 대수선이 필요하지 않은 기간 안에서 같게 적용한다.

재무적 타당성 분석은 복합환승센터 총사업비를 대상으로 하며, 내부수익률(IRR) 방법을 쓴다. 환승시설 이용수요는 경제적 분석에, 환승지원시설 이용수요는 재무적 분석에 반영한다.